Lex van Almelo

Belangrijkste feiten

In de gemeente Bussum ontstaat een discussie over de onkostenvergoedingen voor de burgemeester. De burgervader heeft een huis in de Achterhoek, maar verhuist niet naar Bussum. Omdat de gemeenten Bussum, Naarden en Muiden zullen fuseren tot de gemeente Gooise Meren, die maar één burgemeester zal krijgen, voelt hij weinig voor een verhuizing. Hij neemt zijn intrek in een hotel en later in het huis van zijn zuster in het nabijgelegen Zeist/Huis ter Heide. De discussie in de gemeenteraad spitst zich toe op de vraag of de burgemeester (nog) wel een ontheffing heeft van de verhuisplicht en of hij niet te veel declareert c.q. vergoed krijgt aan reis-, pension- en maaltijdkosten.

Een hoogleraar forensische accountancy aan Nyenrode University en Leiden University onderzoekt in 2015:

• de rechtmatigheid van alle declaraties of andere vergoedingen die de burgemeester vanaf zijn benoeming in de gemeente heeft gedaan of ontvangen;
• hoe alle besluitvorming omtrent zijn huisvestingssituatie is verlopen;
• hoe de bestuurlijk betrokkenen in de gemeente gehandeld en gecommuniceerd hebben bij de besluitvorming en de uitvoering van de rechtspositieregelingen in relatie tot de relevante regelgeving en de gedragscode van de gemeente.

Eind juni legt de onderzoeker het conceptrapport voor wederhoor voor aan de – inmiddels teruggetreden - burgemeester. Het conceptrapport is niet voorgelegd aan de overige drieëntwintig personen die de onderzoeker heeft geïnterviewd. Twee dagen later brengt de onderzoeker het eindrapport uit aan de Commissaris der Koning. De onderzoeker concludeert onder meer dat:

• de gemeenteraad “formeel” geen ontheffing heeft verleend van de eis om in de gemeente te wonen, maar er “materieel” wel sprake was van een ontheffing of in ieder geval van een situatie waarin de burgemeester ervan uit mocht gaan dat er een ontheffing was verleend;
• van onrechtmatigheid op dit punt dus geen sprake was;
• de burgemeester het eerste jaar na zijn benoeming recht had op een pensionkostenvergoeding; dat de pensionkostenvergoeding een secundaire arbeidsvoorwaarde is, waarvoor de gemeenteraad of enig ander gremium geen toestemming hoeft te geven;
• het voor het recht op pensionkostenvergoeding niet relevant is of de burgemeester in een andere gemeente een koop- dan wel een huurhuis heeft;
• de toekenning van de pensionkostenvergoeding “naar de mening van” de onderzoeker dan ook niet onrechtmatig was;
• de burgemeester het eerste jaar na zijn benoeming recht had op de reiskostenvergoeding.

Over de situatie na dat jaar concludeert de onderzoeker onder meer dat:

• het zogenoemde seniorenconvent in 2014 heeft ingestemd met verlenging van de ontheffing van de verhuisplicht;
• de kwestie daarna is voorgelegd aan de Commissaris der Koning (CdK) en de minister van BZK, die beiden akkoord gingen;
• de burgemeester er dus van kon en mocht uitgaan dat er ook na medio 2014 materieel nog sprake was van een ontheffing van het woonplaatsvereiste;
• gezien de aanwezige documentatie op dit punt evenmin van onrechtmatigheid kan worden gesproken;
• het recht op de pensionkosten- en reiskostenvergoeding formeel slechts bestaat voor de periode van één jaar;
• het fractievoorzittersoverleg materieel gezien (met ruggensteun van de minister en de CdK) heeft ingestemd met verlenging van de vergoedingen nu de burgemeester niet hoefde te verhuizen, zodat het ontvangen van vergoedingen na medio 2014 dus in beginsel ook niet onrechtmatig was;
• de reiskostenvergoeding vanaf 1 december 2014 echter wel verminderd hadden moeten worden omdat de burgemeester zijn huis in de Achterhoek onderverhuurde;
• hij vanaf dat moment ook geen recht meer had op de vergoeding voor het reizen van en naar die gemeente in het weekend;
• de vergoeding voor de doordeweekse reiskosten had moeten worden verlaagd vanaf het moment dat de burgemeester bij zijn zus verbleef.

De CdK heeft het rapport gestuurd aan de burgemeester en de fractievoorzitters. Daarna is het openbaar gemaakt en besproken in de gemeenteraad van Bussum. Twee politieke partijen dienen vervolgens een klacht in tegen de onderzoeker.

Klacht

De accountant:

1. had de opdracht niet mogen aanvaarden zonder vooraf in een schriftelijke opdrachtverstrekking inzichtelijk te maken wat hij precies had afgesproken met de opdrachtgever en zonder voldoende waarborgen te treffen om de schijn van partijdigheid en niet-onafhankelijkheid te vermijden;
2. heeft ten onrechte niet vooraf duidelijk gemaakt welke (algemene) contractvoorwaarden van toepassing waren en verzuimd vooraf duidelijk te maken wat de status was van zijn rapport;
3. heeft zich niet gehouden aan de scope van zijn onderzoek en dit niet verantwoord in zijn rapport;
4. heeft zich onvoldoende objectief opgesteld en onvoldoende zorgvuldigheid betracht;
5. heeft een misleidende en onjuiste inkleuring gegeven aan de onderzoeksvragen die in het onderzoek centraal staan en ten onrechte een onderzoeksopdracht geaccepteerd waarbij de opdrachtgever sturend kon optreden;
6. signaleert misverstanden die er niet zijn, houdt zich daarbij niet aan de onderzoeksvragen en schept vertroebeling en verwarring door niet-relevante onderwerpen op te werpen, zoals de media-aandacht achteraf;
7. beroept zich ten onrechte op impliciete besluitvorming en op het ministerie van BZK om de onrechtmatig ontvangen vergoedingen recht te praten;
8. heeft de kwintessens van zijn opdracht gemist, omdat zijn samenvatting van het rapport niet aansluit op de opdracht;
9. heeft laakbaar en ernstig verwijtbaar gehandeld door geen wederhoor toe te passen en dit ten onrechte te rechtvaardigen met een verwijzing naar zijn opdracht;
10. heeft ten onrechte en in strijd met de opdracht diverse onderdelen van de onderzoeksvragen niet behandeld omdat hij daarvoor te weinig tijd zou hebben of die onderwerpen niet belangrijk genoeg vond;
11. heeft in zijn rapport één van de klaagsters onterecht en onnodig beschadigd door suggestieve, onjuiste en denigrerende uitlatingen te doen over de fractievoorzitter van die partij en haar raadsleden de desbetreffende personen geen gelegenheid tot commentaar te bieden;
12. heeft in zijn rapport onnodig en ten onrechte geciteerd uit een beschikking van de familiekamer van “het Gerechtshof” en anderen stelselmatig en onnodig een zwarte piet toegeschoven;
13. heeft zijn onderzoek niet professioneel uitgevoerd, de waarheid geweld aangedaan en een onjuiste juridische analyse gemaakt, terwijl hij vanuit zijn (juridische) achtergrond en expertise voldoende had moeten twijfelen aan de juistheid van zijn analyse en conclusies;
14. heeft ten onrechte geen (of onvoldoende) aandacht besteed aan de bedenkelijke rol van zijn opdrachtgever en de risico’s van bedreigingen van diens rol voor het onderzoek, alsmede geen (zichtbaar toereikende) stappen ondernomen om de risico’s van deze bedreigingen voor het onderzoek weg te nemen.

Oordeel

Alleen klachtonderdeel 3 wordt gegrond verklaard. De rest van de klachtonderdelen is onvoldoende onderbouwd of wordt niet behandeld omdat die andere onderdelen doubleert.

Ad 1

Uit het rapport blijkt dat de onderzoeker zich uitdrukkelijk heeft afgevraagd of hij het conceptrapport ook voor (weder)hoor zou voorhouden aan de fractievoorzitters. Hij heeft daarvan afgezien, omdat:

• hij de fractievoorzitters al eerder voldoende mogelijkheden tot inbreng had geboden;
• er voldoende feitenmateriaal beschikbaar was;
• hierover een procedureafspraak was gemaakt;
• de kans bestond dat vertrouwelijke informatie uit het conceptrapport bij de pers terecht zou komen.

De klaagsters hebben onvoldoende onderbouwd dat de onderzoeker met de CdK had afgesproken om af te zien van hoor en wederhoor bij de fractievoorzitters.

Daarbij komt volgens de Accountantskamer dat je alleen wederhoor moet bieden als die nodig is voor een deugdelijke grondslag. De klaagsters hebben niet aannemelijk gemaakt dat het rapport een voldoende deugdelijke grondslag mist omdat de onderzoeker het conceptrapport niet heeft toegezonden aan de fractievoorzitters. Dat de onderzoeker geen urenspecificatie aan zijn factuur heeft gehecht, zegt niets over de (schijn van) partijdigheid respectievelijk niet-onafhankelijkheid bij het aanvaarden van de opdracht.

Ad 2

Het gaat hier om een persoonsgericht onderzoek en niet om een opdracht waarbij de accountant (een bepaalde mate van) zekerheid verschaft. Er is geen gedrags- of beroepsregel die voorschrijft dat in het rapport moet staan wat de aard is van de verleende opdracht of het uitgevoerde onderzoek. Ook hoeft de opdrachtnemer daarin niet te vermelden welke algemene (inkoop)voorwaarden van toepassing zijn op de uitvoering van de opdracht. De klaagsters hebben niet aannemelijk gemaakt dat die voorwaarden van invloed zijn geweest op de uitkomsten van het onderzoek of de wijze waarop het is uitgevoerd.

Ad 3

Uit het fundamentele beginsel van vakbekwaamheid en zorgvuldigheid vloeit voort dat een accountant bij zijn oordeel over het handelen van de onderzochte persoon in zijn rapport helder uiteen moet zetten welk normatief kader hij daarvoor heeft gehanteerd. Daarbij maakt het geen verschil of de accountant zijn vakbekwaamheid als accountant inzet dan wel (zoals hier) zijn juridische ervaring en kennis. De Accountantskamer wijst in dit verband op deze uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven.

In het rapport ontbreekt een definitie van het begrip rechtmatigheid, dat centraal staat in de eerste onderzoeksvraag. De onderzoeker is nagegaan of de vergoedingen overeenstemden met de toepasselijke (wettelijke) regels en gemaakte afspraken. Wat die regels precies inhouden en waaruit volgt dat ze van toepassing of relevant zijn, staat niet (helder genoeg) in het rapport. Dat had wel gemoeten om de gebruikers van het rapport die geen accountant of jurist zijn te laten begrijpen hoe de onderzoeker aan zijn oordeel is gekomen. De onderzoeker heeft ook niet vermeld aan welke afspraken hij heeft getoetst.

De onderzoeker maakt herhaaldelijk onderscheid tussen een formele en een materiële benadering van de rechtmatigheid van de vergoedingen. Hij heeft geen van beide begrippen omschreven, terwijl die begrippen voor leek noch jurist “op voorhand zonneklaar” zijn.  Volgens de Accountantskamer gaat het niet om een algemeen aanvaard onderscheid dat bij alle gebruikers van het rapport bekend verondersteld mag worden. In het rapport hanteert de onderzoeker de begrippen “formalistische houding” en “pragmatische (of materiële) benadering” om aan te geven welke de waarde “deze en gene” hechten aan procedures en procedure-afspraken. Hij maakt echter niet duidelijk of hij hiermee doelt op het onderscheid tussen formele en materiële onrechtmatigheid.

Duidelijk is wel dat hij voor de kwalificatie “materieel rechtmatig” waarde hecht aan:

• de opvattingen van (de meerderheid van) de personen die hij heeft geïnterviewd;
• de instemming van het presidium, het seniorenconvent, de gemeenteraad en de minister;
• de informatie van het ministerie.

In het rapport staat echter geen maatstaf of (juridische) norm van hogere orde, die inhoudt dat die opvattingen, instemming of informatie de doorslag kunnen geven bij het oordeel over de rechtmatigheid. Verder schrijft de onderzoeker in het rapport dat in diverse interviews naar boven kwam dat het voor het (materieel) verlenen van de ontheffing relevant was dat de burgemeester elders een koop- of huurwoning had. De Accountantskamer leidt daaruit af dat de onderzoeker die relevantie niet in alle interviews zelf aan de orde heeft gesteld, zodat je eraan kunt twijfelen of hij de opvatting van de meerderheid der geïnterviewde personen over de ontheffing niet te veel heeft meegewogen bij diens oordeel over de materiële rechtmatigheid van de ontheffing.

De eis om het gehanteerde normatieve kader expliciet uiteen te zetten en toe te lichten is des te belangrijker, omdat:

• de opdrachtbevestiging daarover geen duidelijkheid geeft;
• het rapport niet alleen ter beschikking is gesteld aan de gemeenteraad, maar ook openbaar is gemaakt;
• een duidelijke uiteenzetting en toetsing (meer) richting had kunnen geven aan de bespreking van het rapport in die gemeenteraad;
• je dit van een deskundige kunt vergen.  

Hoewel de onderzoeker op dit punt in strijd heeft gehandeld met het fundamentele beginsel van vakbekwaamheid en zorgvuldigheid vindt de Accountantskamer dat je niet kunt zeggen dat diens rechtmatigheidsoordelen berusten op een onverdedigbare en ondeugdelijke opvatting over de rechtmatigheid.

Ad 4

De klaagsters hebben niet aannemelijk gemaakt dat de onderzoeker zich onvoldoende objectief heeft opgesteld dan wel onvoldoende zorgvuldig is geweest omdat hij vooringenomen was over de kern van de casus en de openheid van de burgemeester. Zo heeft de onderzoeker ook vermeld dat de burgemeester niet had moeten verzwijgen dat het huis in de Achterhoek een huurwoning was, die op enig moment werd onderverhuurd en dat de woning die de burgemeester moest verkopen in Frankrijk stond en werd bewoond door zijn ex-partner.

Ad 5, 6, 7, 8 en 10

Voor zover klachtonderdeel 5 al niet is behandeld bij de punten 1 en 3 is de klacht ongegrond, omdat de verwijten onvoldoende zijn onderbouwd. De klachtonderdelen 6, 7, 8 en 10 zijn inhoudelijk hetzelfde als klachtonderdeel 3 en worden niet apart behandeld.

Ad 9

De inhoud van dit klachtonderdeel is al behandeld bij punt 1.

Ad 11

De klagende partijen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de onderzoeker een tuchtrechtelijk vergrijp heeft begaan door in het rapport feitelijk vast te stellen dat vertegenwoordigers van één van de partijen tijdens een uitzending van GooiTV inhoudelijk zijn ingegaan op het lopende onderzoek en dat dit in strijd was met de gemaakte afspraak. Daardoor heeft hij die partij niet ten onrechte en onnodig beschadigd. Hij hoefde die vertegenwoordigers ook niet te laten reageren op die bevinding.

Ad 12

De klaagsters zijn er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de onderzoeker onnodig en ten onrechte heeft geciteerd uit een beschikking van de familiekamer van “het Gerechtshof” en anderen herhaaldelijk onnodig “een zwarte piet heeft toegeschoven”.

Ad 13 en 14

Gezien de behandeling van andere klachtonderdelen worden deze klachtonderdelen niet meer besproken.

Maatregel

Geen. De eis waaraan de onderzoeker niet heeft voldaan, is weliswaar wezenlijk voor het uitvoeren van en rapporteren over persoonsgerichte onderzoeken. De gewraakte oordelen van de onderzoeker berusten echter niet op “een evident onverdedigbare grondslag”. Bovendien hebben de klaagsters door genoemd verzuim geen nadeel ondervonden en is aan de onderzoeker niet eerder een tuchtrechtelijke maatregel opgelegd.

Annotatie Lex van Almelo

Dat de buitenwereld precies de weg moet kunnen volgen van feit naar oordeel of kwalificatie beschouwt de Accountantskamer als wezenlijk onderdeel van het doen van persoonsgericht onderzoek en het rapporteren daarover. Op de oordelen van de onderzoeker valt inhoudelijk weinig aan te merken. De tuchtrechter tikt de onderzoeker alleen op de vingers wegens een tekortkoming, waarover niet met zoveel woorden is geklaagd.

Het is opmerkelijk, maar ook begrijpelijk dat de Accountantskamer ongevraagd begint over het normenkader en de toetsing daaraan. Toen de kamer zich over de onderhavige kwestie boog, wees het College van Beroep voor het bedrijfsleven er in een andere zaak namelijk op dat zelfs de meest ervaren forensisch accountant niet kan zeggen dat zijn professional judgment, statuur en ervaring borg staan voor een juist oordeel. De Accountantskamer kon de uitspraak van het college natuurlijk moeilijk negeren.

Een andere reden om een punt te maken van het normatieve kader voor het oordeel is dat de forensisch accountants het terrein van de normering braak laten liggen. Deze specialisten slagen er niet in het onderling eens te worden over bindende regels voor goed onderzoek. Daarom is de Accountantskamer daarvoor in de loop der jaren dus maar normen gaan formuleren.

Dat de onderzoeker in kwestie een onderscheid maakt tussen formele en materiële rechtmatigheid komt kennelijk voort uit diens bevinding dat de gemeenteraad formeel niet heeft ingestemd met de ontheffing en sommige vergoedingen, maar een meerderheid van de raad daarmee feitelijk akkoord was, met ruggensteun van hogerhand. Inhoudelijk zat het met de rechtmatigheid dus wel goed, maar procedureel niet. Om dit onderscheid van de onderzoeker aan te houden, zou je kunnen zeggen dat hij materieel gezien juist heeft geoordeeld, maar formeel een steekje heeft laten vallen.

Zie ook de opinies van Marcel Pheijffer en Jan-Willem Wits.