Lex van Almelo

Belangrijkste feiten

Een man en een vrouw beginnen een nieuwe school voor voortgezet onderwijs. De man is voorzitter van het schoolbestuur, de vrouw directrice van de school. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap betaalt in 2009 een ‘start- en aanvullende bekostiging nieuwe school voortgezet onderwijs’ uit.

In juni 2010 meldt het ministerie bij de Inspectie van het Onderwijs dat de school heeft verzocht om aanvullende bekostiging op basis van nul leerlingen. De staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap trekt de aanvullende bekostiging voor het eerste schooljaar en voor de eerste vijf maanden voor personeels- en exploitatiekosten in. Hij zal de restitutievordering verrekenen met de aanvangsbekostiging 2010-2011.

In augustus 2010 schorst de rechtbank het besluit van de staatssecretaris en de bekostiging loopt door. De rechtbank geeft de staatssecretaris begin 2013 gelijk met zijn terugvordering. Het ministerie moet bij het terugvorderen van onterecht ontvangen gelden echter wel onderzoeken of de school kosten heeft gemaakt die achteraf onvermijdelijk zijn gebleken.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zal later een streep zetten door dit onderzoeksgebod. Maar de Inspectie doet in september 2010 een vooronderzoek bij de school. De onderzoeker van de Directie Rekenschap schrijft eind september 2010 in een e-mail dat de rapportage vooralsnog wordt aangehouden, totdat er duidelijkheid is of er sprake is van onrechtmatige uitgaven omdat er op 1 oktober 2009 geen leerlingen waren.

Twee maanden later laat de Inspectie weten dat zij een onderzoek zal uitvoeren naar de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbekostiging 2009 en 2010, want:

• de uitgaven voor huisvesting en eerste aanschaf van leer- en hulpmiddelen en meubilair komen niet voor bekostiging in aanmerking;
• het salaris van de directeur komt niet volledig voor bekostiging in aanmerking;
• de bestuursvoorzitter is eigenaar van het schoolgebouw en de huurpenningen worden betaald aan de schoolstichting waarvan hij de voorzitter is;
• een onderneming van de bestuursvoorzitter heeft een afnemer-leveranciersrelatie met de school.

Eind februari 2011 brengt de Directeur Rekenschap van de Inspectie – een registeraccountant - het concept van het ‘assurance-rapport van een incidenteel onderzoek naar de bekostiging en besteding van de bekostiging van een nieuwe school’ uit. De school is not amused en schrijft in een reactie onder meer dat het rapport:

• veel aantoonbaar feitelijke onjuistheden bevat;
• tendentieus is;
• politiek gevoelig ligt, omdat de Tweede Kamer na de stopzetting om een betalingsregeling vroeg, die er echter nooit gekomen is;
• de daardoor noodzakelijke reddingsoperatie kwalificeert als “belangenverstrengeling”;
• geen melding maakt van de diensten en producten die bestuursleden “onder vaak belachelijk gunstige voorwaarden” hebben geleverd;
• bijna een beeld schetst van “ordinaire zakkenvullerij”;
• de gunstige voorwaarden moedwillig verzwijgt.

Kortom: “Afgezien van het tendentieuze karakter, bevat uw rapport tal van onjuistheden. Hieronder volgt een uitvoerige reactie. Of deze compleet is durf ik niet te zeggen. Het kan immers niet zo zijn dat wij in het kader van wederhoor uw werk dunnetjes moeten overdoen.”

De bestuursvoorzitter dient een klacht in tegen de accountant.

Klacht

a. De conclusie van het rapport - dat de school geen huisvesting had en dus zonder reden huur betaalde - ontbeert een deugdelijke grondslag.

b. Er is niet onderzocht of de huurprijs reëel was, in het rapport wordt alleen de suggestie gewekt dat deze te hoog was en die stelling ontbeert een deugdelijke grondslag.

c. Ook de conclusie dat  de school door de waarde van het huurcontract is bevoordeeld bij de verkoop van het gebouw ontbeert een deugdelijke grondslag (de accountant heeft bovendien geweigerd alle relevante omstandigheden te vermelden).

d. Er is niet nader onderbouwd waarom de verbouwing tot een waardevermeerdering van het gebouw heeft geleid, zodat de conclusie dat de school heeft geprofiteerd van de meerwaarde door de verbouwing geen deugdelijke grondslag heeft.

e. Niet onderzocht is of de hogere verkoopprijs inderdaad te danken is aan de bekostiging (de accountant heeft bovendien geweigerd te vermelden dat de opbrengst van de verkoop is gebruikt om de school te redden van faillissement).

f. De accountant concludeert dat de geldlening van de stichting aan de school niet at arm’s length is verstrekt, maar geeft de feitelijke context van de lening onjuist weer, zodat de conclusie een deugdelijke grondslag ontbeert.

g. De accountant had aandacht moeten besteden aan de voorwaarden van de transactie met een andere school, waarvan de bestuurssecretaris directeur is in plaats van te suggereren dat de transacties met die school niet at arm’s length waren.

h. De accountant wekt de suggestie dat het salaris van de directeur te hoog was door belangenverstrengeling, maar vergelijkt dat niet met de functie en kwalificaties van de directeur, zodat hij niet heeft gezien dat het lager was dan een marktconform salaris (terwijl hij wel zonder feitelijke grondslag suggereert dat de arbeidsvoorwaarden gunstiger waren dan gangbaar).

i. De accountant suggereert dat de situatie van de school in strijd was met een wet, die nog niet in werking was getreden en verwijst naar de code goed onderwijsbestuur van de VO-raad, waarvan de school bewust geen lid is, zodat de accountant zich onbevoegd een juridisch oordeel heeft aangematigd.

j. De accountant schrijft in het rapport dat de school niet heeft voldaan aan “de in het kader van goed financieel beheer te stellen eisen van functiescheiding”, maar geeft niet aan welke criteria hij bij dat oordeel heeft gehanteerd.

k. De accountant heeft geen onderzoek gedaan naar de voorwaarden van de transactie tussen de school en de onderneming van de bestuursvoorzitter, terwijl die voorwaarden juist gunstig waren voor de school en nadelig voor de onderneming.

l. De accountant heeft niet de vereiste objectiviteit betracht door de informatie over de gift van klager slechts ter kennisgeving aan te nemen en die informatie niet mee te wegen in zijn conclusie, zodat hij alleen belastende omstandigheden heeft meegewogen en ontlastende omstandigheden heeft weggelaten.

m. De accountant heeft de conclusies in het rapport onvoldoende onderbouwd, zodat die een deugdelijke grondslag missen.

Oordeel

De klacht is volledig gegrond.

In het rapport staat dat de uitgevoerde werkzaamheden zijn verricht in overeenstemming met Standaard 3000 van de NVCOS: ‘Assurance opdrachten anders dan opdrachten tot controle of beoordeling van historische financiële informatie’.

Op grond van onder meer paragraaf 45 moeten de getrokken conclusies dan in ieder geval berusten op een deugdelijke grondslag. Op grond van paragraaf 49 d moeten de criteria worden vermeld aan de hand waarvan het object van onderzoek is geëvalueerd of getoetst, zodat de beoogde gebruikers kunnen weten op grond van welke criteria de accountant zijn conclusie heeft getrokken.

De criteria kunnen in het assurance-rapport worden opgenomen of er kan naar worden verwezen als ze zijn opgenomen in een stuk van ‘de verantwoordelijke partij’ dat beschikbaar of direct toegankelijk is voor de beoogde gebruikers. De accountant overweegt of het in de gegeven omstandigheden van belang is om in het rapport toe te lichten:

• wat de herkomst van de criteria is;
• of de criteria al dan niet zijn vastgelegd in wet- en regelgeving;
• of de criteria zijn uitgevaardigd door gezaghebbende of erkende instanties van deskundigen en inzichtelijk tot stand is gekomen;
• of het generieke criteria zijn binnen de context van het object van onderzoek (en zo niet waarom de accountant ze toch toepasbaar vindt);
• wat de methoden van onderzoek zijn als de criteria een keuze bieden uit een aantal methoden;
• welke relevante interpretaties zijn gebruikt bij de toepassing van de criteria tijdens de uitvoering van de opdracht;
• in hoeverre de gehanteerde methoden van onderzoek eventueel zijn gewijzigd.

De accountant schreef dat het rapport is vervaardigd in overeenstemming met NVCOS 3000. Dan is dus sprake van een assurance-rapport en kan hij niet volstaan met alleen feiten, maar moet hij deze feiten ook beoordelen en daarbij alle relevante feiten betrekken. Daarbij moet de accountant alle relevante normen vermelden die hij heeft gehanteerd en de bevindingen duidelijk aan deze normen toetsen. De Wet Goed onderwijs, goed bestuur, die deaccountant noemt, was nog niet in werking getreden toen hij het onderzoek deed en is daarom niet geschikt als toetsingsnorm.

De accountant hanteert in zijn rapport ook meermaals de norm at arm’s length. Gezien zijn omschrijving van deze norm bedoelt hij dat transacties niet marktconform zijn geweest. Daarom had hij in zijn rapport duidelijk moeten vermelden:

• wat deze norm exact inhield;
• hoe hij de feiten heeft getoetst aan deze norm;
• op basis van welke overwegingen hij tot bepaalde conclusies is gekomen.

Door dit na te laten, maar bij verschillende transacties wel te spreken van bevoordeling en sommige transacties met de echtgenote, relaties en de onderneming van de bestuursvoorzitter ter discussie te stellen, heeft de accountant een beperkt beeld van de transacties gegeven en daarmee de suggestie gewekt dat de beoordeelde transacties niet marktconform zijn geweest in het nadeel van de school.

De accountant heeft hierdoor ook niet duidelijk gemaakt waarom het ongepast was dat de school zaken deed met gelieerde partijen nu zij in de bijzondere situatie vrijwel niet mogelijk was om zaken te doen met partijen die niet verbonden waren aan de school, zoals het verkrijgen van financiering van een bank. De accountant heeft het rapport niet opgesteld conform NVCOS 3000 en daarmee gehandeld in strijd met het fundamentele beginsel van deskundigheid en zorgvuldigheid.

Ad a en l

Hoewel de klacht daarom in alle onderdelen gegrond is, maakt de Accountantskamer nog een paar opmerkingen over de klachtonderdelen a en l.

Wat betreft a overweegt de kamer dat de accountant niet heeft laten blijken dat hij de feitelijke situatie, zoals de school die weergeeft, heeft betrokken bij zijn beoordeling. Hij schrijft in het rapport dat er per 1 augustus 2009 feitelijk gezien geen huisvesting was voor de school en baseert die vaststelling op het ontbreken van een huurovereenkomst en het niet betalen van huurpenningen. De school heeft echter herhaaldelijk tegen de accountant gezegd dat zij het gebouw per 1 augustus 2009 wel degelijk in gebruik had. De school heeft daarvoor een verklaring overgelegd van de eigenaar van het gebouw. De accountant heeft echter vastgehouden aan een schriftelijk huurcontract en geen oog gehad voor de mogelijkheid dat je ook op een andere manier kunt afspreken dat de school het gebouw mag gebruiken. Gezien paragraaf 45 van NVCOS 3000 werd dat wel van hem verwacht. Hij heeft hiermee in strijd gehandeld met het fundamentele beginsel van deskundigheid en zorgvuldigheid. Dat de school mogelijk niet voldeed aan de huisvestingseis van (artikel 66 lid 4 van) de Wet op het voorgezet onderwijs doet er niet aan af dat er geen deugdelijke grondslag was voor de vaststelling dat de school “feitelijk gezien” geen huisvesting had.

De Accountantskamer staat verder nog even stil bij klachtonderdeel l, dat inhoudt dat de accountant alleen belastende omstandigheden heeft meegewogen en ontlastende omstandigheden heeft weggelaten. De accountant heeft in het rapport geschreven dat de verklaringen van de bestuursvoorzitter over zijn gift aan de school voor kennisgeving worden aangenomen. Dat wekt de suggestie dat hij de (indirecte) schenking, waarover de bestuursvoorzitter het heeft, irrelevant vindt en dus ook niet van belang vindt voor zijn (eind)oordeel dat de school uiteindelijk is benadeeld door belangenverstrengeling. De accountant had de verklaringen “indien nodig” nader moeten onderzoeken en deze informatie moeten betrekken in zijn beoordeling. Omdat hij dit niet heeft gedaan, heeft hij ook op dit punt in strijd gehandeld met het fundamentele beginsel van deskundigheid en zorgvuldigheid.

Maatregel

Waarschuwing.