Opinie 25 april 2017

Baten- en lastenstelsel bij het Rijk: beter laat dan nooit

Het huidige kas-verplichtingenstelsel van de overheid heeft zijn langste tijd gehad. Te lang heeft de overheid invoering van het baten-en lastenstelsel voor zich uitgeschoven. Daar begint nu langzaam verandering in te komen.

De Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid adviseert om stapsgewijs toe te werken naar informatieverschaffing op basis van een baten- en lastenstelsel. Ook de Algemene Rekenkamer onderzoekt hoe dit kan bijdragen aan verbetering van de publieke verantwoording. Invoering van het baten-lastenstelsel: beter laat dan nooit.

Inzicht

Het financiële verslaggevingslandschap van de overheid en aan haar gelieerde rechtspersonen is gefragmenteerd. De Taskforce Publieke Verantwoording wijst hier in een rapport van begin 2017 ook op. Zo hanteren agentschappen, ZBO's en decentrale overheden weliswaar een baten-lastenstelsel, maar dit stelsel kent allerlei specifieke aanpassingen. Het stelsel wijkt hierdoor op punten ook af van algemeen aanvaarde verslaggevingsprincipes. Dat komt het inzicht in de financiële positie van (semi-) publieke instellingen niet ten goede.

Begrip voor een geleidelijke overgang is op zijn plaats. Immers, een complete overgang is geen sinecure. Toch zou de overheid ernaar moeten streven in de hele keten verantwoording af te leggen op basis van algemeen aanvaarde verslaggevingsprincipes. Zonder uitzonderingen en met aanvullende informatievereisten. Daarmee sluit Nederland aan bij wat internationaal inmiddels reeds gemeengoed is. Het zou de vergelijking van de financiële situatie van Europese overheden belangrijk vereenvoudigen. Maar er zijn meer redenen.

Lange termijn

In tegenstelling tot het huidige kas-verplichtingenstelsel worden binnen een baten-lastenstelsel kosten en opbrengsten toegerekend aan de periode waarop ze betrekking hebben. Dat sluit beter aan bij een situatie waarin de overheid uitgaven doet die noodzakelijk zijn voor de leefbaarheid en economische ontwikkeling op lange termijn. Denk aan investeringen in infrastructuur en verduurzaming van de energievoorziening. Als dit soort lange termijn investeringen eerst ten laste van de exploitatie moeten komen, kan dat leiden tot suboptimale overheidskeuzes. Bijvoorbeeld doordat noodzakelijke investeringen naar achteren worden geschoven vanwege het effect op de exploitatie. Bovendien leidt dit mogelijk tot onvoldoende inzicht in de bezittingen van de overheid, hetgeen een goede discussie over de beste aanwending van activa in de weg staat.

Naar voren halen

Ten tweede is het kas-verplichtingenstelsel gevoelig voor het naar voren halen van lasten. Want niet de daadwerkelijke ontvangst van een dienst, maar het aangaan van het contract c.q. het doen van de betaling is in een kas-verplichtingenstelsel leidend voor de verantwoording. Dat maakt het verleidelijk om aan het eind van het jaar nog contracten af te sluiten en betalingen te doen voor producten en diensten die het boekjaar erop, of zelfs nog later, daadwerkelijk pas worden afgenomen. Op die manier wordt het jaarbudget verbruikt en ruimte gecreëerd in een toekomstig budget.

Transparantie

Ten derde zorgt een overgang naar algemeen aanvaarde verslaggevingsregels ervoor dat de informatie voor een breder publiek toegankelijk en begrijpelijk wordt. Het zal er bovendien toe leiden dat minder specialisatie nodig is op het terrein van IT, financiële verslaggeving en controle. Dat vergroot de mogelijkheid tot interactie tussen overheid en bedrijfsleven, bijvoorbeeld bij publiek private samenwerkingen maar ook waar het gaat om het aantrekken van goede mensen. Dat heeft een gunstig effect op zowel kwaliteit als kosten.

Goede voorbeeld

Ten slotte, en niet onbelangrijk, mag je van de overheid verwachten dat ze het goede voorbeeld geeft. Waar van het bedrijfsleven verwacht wordt dat de financiële verantwoording wordt opgesteld op basis van algemeen aanvaarde verslaggevingsregels kan de overheid voor zichzelf geen uitzondering creëren. Inspanningen ten behoeve van internationale vergelijkbaarheid en omarming van algemeen aanvaarde, hoogwaardige, verslaggevingsprincipes kan niet alleen van het bedrijfsleven komen.

Kortom, in een tijd waarin het beheersen van overheidsfinanciën en de rechtmatigheid en vergelijkbaarheid van uitgaven aandacht vraagt, is een overgang naar het baten-lastenstelsel een must. Doe het geleidelijk en zorgvuldig. Maar zonder voorbehouden.