Opinie 22 maart 2017

Over formele en materiële aspecten gesproken

Op 20 juni 2016 heeft de Accountantskamer uitspraak gedaan in de tuchtzaak over het onderzoek naar de handelwijze van de burgemeester van Bussum en de manier waarop er bestuurlijke besluitvorming heeft plaatsgevonden omtrent zijn persoon. Een vaktechnische beschouwing.

De opdracht tot onderzoek was verstrekt aan Nyenrode Business Universiteit en is uitgevoerd door Marcel Pheijffer. De uitspraak op zichzelf heeft veel media-aandacht gekregen. Ook heeft Marcel er zelf een opinie aan gewijd. Maar ondanks alle aandacht zijn de vaktechnische aspecten van de uitspraak onderbelicht gebleven. In deze opinie wil ik de vaktechnische aspecten van deze uitspraak nader belichten.

Ik stel voorop dat deze opinie geenszins is bedoeld om Marcel in een negatief daglicht te stellen. De reden waarom ik zijn naam noem is omdat hij zelf op deze site openbaar heeft gemaakt dat hij de betrokken accountant is in deze zaak. Hieronder omschrijf ik kort samengevat de feiten en daarna ga ik in op de vaktechnische aspecten van de zaak.

Feiten kort samengevat

Op 2 juli 2013 wordt de burgemeester van Bussum benoemd. Na zijn benoeming verhuist hij echter niet naar Bussum. Er wordt door de gemeenteraad besloten om hem ontheffing te verlenen van de eis om te verhuizen naar Bussum. Op basis hiervan ontvangt de burgemeester een pension- en reiskostenvergoeding. Op enig moment ontstaat er discussie binnen de gemeenteraad over het ontheffingsbesluit en of de voorgenoemde vergoedingen aan- en declaraties van de burgemeester rechtmatig zijn. Er wordt besloten om een accountantsonderzoek in te stellen. De accountant krijgt de opdracht om de rechtmatigheid van de ontvangen vergoedingen en ingediende declaraties te onderzoeken en om na te gaan of de besluitvorming hierover conform de geldende regelgeving heeft plaatsgevonden. Uit het eindrapport van de accountant blijkt dat de vergoedingen en declaraties uiteindelijk rechtmatig zijn ontvangen, respectievelijk zijn gedaan.

Twee politieke partijen dienen een tuchtklacht in bij de Accountantskamer (AK). Alvorens de AK de klachten behandelt stelt zij voorop dat het onderzoek van de accountant moet worden aangemerkt als een persoonsgericht onderzoek. Dit omdat de bevindingen van zo’n onderzoek, en een mogelijk oordeel hierover, de onderzochte persoon in negatieve zin kunnen raken.  

De AK komt na behandeling van de zaak tot de conclusie dat nagenoeg alle klachtonderdelen ongegrond zijn, behoudens één onderdeel. In het eindrapport van de accountant wordt onderscheid gemaakt tussen de begrippen ‘formele’ en ‘materiële’ rechtmatigheid. Volgens de AK heeft de accountant verzuimd om nader toe te lichten wat hiermee wordt bedoeld. Dit onderdeel wordt gegrond verklaard. De accountant krijgt geen maatregel opgelegd. Tot zover de samenvatting. 

Beschouwing

Vanuit vaktechnisch perspectief zijn er enkele aspecten in deze zaak die opvallen. Voor ik hier op in ga benadruk ik dat ik me beperk tot het onderdeel van de opdracht wat ziet op de rechtmatigheid van de ontvangen vergoedingen en gedane declaraties door de toenmalige burgemeester.

Eerst de kwalificatie en aard van de opdracht. De opdrachtformulering was helder. Het betrof een rechtmatigheidsonderzoek. Vanuit de accountant is dit onderzoek formeel ingestoken als een persoonsgericht onderzoek. De AK onderschrijft dit, omdat zij vindt dat de bevindingen van een dergelijk onderzoek de positie van de onderzochte persoon in negatieve zin kunnen raken. Maar materieel bezien was hier mijn inziens sprake van een assurance-opdracht. Het onderzoek voldeed immers aan alle elementen van een assurance-opdracht, zoals omschreven in het Stramien voor Assurance-opdrachten. Het eerste element is het object van onderzoek. Dat betrof in dit geval het gedrag van de onderzochte persoon. In het Stramien van Assurance-opdrachten wordt de gedraging van een persoon omschreven als een mogelijk object van onderzoek. Voorts is een tweede element van een assurance-opdracht dat zekerheid wordt verschaft aan de hand van een oordeel in een schriftelijk rapport. De accountant heeft een oordeel verstrekt over de rechtmatigheid. Dus ook hier wordt aan voldaan. Verder waren alle overige elementen van een assurance-opdracht ruimschoots aanwezig. Zo was er sprake van de betrokkenheid van drie partijen, er waren toepasbare criteria op basis waarvan de rechtmatigheid kon worden beoordeeld en er was sprake van toereikende assurance-informatie. Daarom is het standpunt van de AK dat hier enkel en alleen sprake was van een persoonsgericht onderzoek moeilijk te volgen.

Dat het oordeel bij een dergelijk onderzoek negatieve gevolgen kan hebben voor de onderzochte persoon, zoals de AK stelt, kan geen reden zijn om de opdracht te kwalificeren als een persoonsgericht onderzoek. Te meer ook niet omdat een persoonsgericht onderzoek kwalificeert als een overige opdracht in de zin van de NV COS.

De basis waarop een persoonsgericht onderzoek als dit kon worden beoordeeld richt zich enkel en alleen op de fundamentele beginselen en NBA-handreiking 1112. En dat was gezien de aard en kwalificatie van de opdracht absoluut onvoldoende. De vraag blijft nu immers bestaan onder welke omstandigheden een rechtmatigheidsonderzoek, wat zich spitst op een persoon, wel te kwalificeren valt als een assurance-opdracht.

Laat me het anders formuleren: waar houdt een persoonsgericht onderzoek - als overige opdracht - op, en begint de assurance-opdracht waarbij de gedraging van een persoon object is van onderzoek? De Accountantskamer had in deze zaak hierover duidelijkheid kunnen scheppen, maar heeft door een strikt standpunt in te nemen dat hier sprake was van een overige opdracht juist meer onduidelijkheid gecreëerd. Formeel hebben partijen het ingestoken als een persoonsgericht onderzoek, maar materieel was hier gewoon sprake van een assurance-opdracht. Klip en klaar!