Opinie 20 juni 2012

Evaluatie Horizontaal Toezicht Belastingdienst

Vandaag, 20 juni 2012, overhandigde voorzitter Leo Stevens namens de Commissie Horizontaal Toezicht Belastingdienst een evaluatierapport aan staatssecretaris Frans Weekers. Het rapport - getiteld: 'Fiscaal toezicht op maat. Soepel waar het kan, streng waar het moet' - is van belang voor accountants: de Belastingdienst wil immers op door hen uitgevoerde werkzaamheden steunen.

De commissie Stevens bestond uit vijf personen waaronder twee registeraccountants: hoogleraar Lisette van der Hel en ondergetekende. In Accountant van juli/augustus zullen wij de komende maand berichten over de bevindingen van de commissie die specifiek zien op de rol van de accountant. Daarom beperk ik mij hier tot de weergave van enkele hoofdconclusies.

De beslissing van de Belastingdienst in 2005 om horizontaal toezicht te introduceren noemt de commissie 'begrijpelijk' omdat deze past in de opvatting van verschillende kabinetten dat burgers, bedrijven en instellingen meer aangesproken mogen worden op hun eigen verantwoordelijkheden. De strekking van het evaluatierapport is dan ook dat de commissie het concept horizontaal toezicht onderschrijft.

Maar omdat de commissie ook de vraag kreeg knelpunten en kwetsbaarheden te duiden, kent het rapport naast de hiervoor aangegeven positieve grondhouding een kritische toonzetting.
Bijvoorbeeld over het ontbreken van: (1) een business case per door de Belastingdienst onderscheiden segment belastingplichtigen; (2) een nulmeting; (3) een samenhangend geheel van prestatie-indicatoren ten aanzien van de input, output en het effect van horizontaal toezicht.

Dit alles om inzichtelijk te maken waarop de Belastingdienst stuurt en om te bezien waaraan het succes van horizontaal toezicht dient te worden afgemeten.

Het zijn omissies die voortkomen uit de wijze waarop de Belastingdienst heeft ingezet op het horizontaal toezicht: op basis van vooral 'intuïtieve overwegingen' en 'geloof'. De commissie stelt dat het nu tijd is voor een duidelijk kompas, een rationeel gedragen model voor horizontaal toezicht. Een meer bedrijfsmatige aanpak dus.

De commissie maakt voorts duidelijk dat horizontaal toezicht een maar niet de wijze van toezichthouden is voor de Belastingdienst. Het is onderdeel van de handhavingsregie van de Belastingdienst, naast bijvoorbeeld verticaal toezicht en fiscale opsporing. Het is een belangrijke constatering en relativering, die volgt op een periode waarin zowel de Belastingdienst als financieel dienstverleners vooral het horizontaal toezicht hebben gepropageerd. Soms leek het alsof er geen ander toezichtsinstrumentarium meer zou overblijven.

Maar naar nu blijkt is nog niet iedere belastingplichtige klaar voor horizontaal toezicht. Zo heeft de Belastingdienst voor wat betreft het mkb-segment met ruim 160 financieel dienstverleners een convenant gesloten waarin werkafspraken en uitgangspunten voor horizontaal toezicht zijn geformuleerd. Maar slechts acht procent van de cliënten van die dienstverleners wil tot op heden deelnemen aan het horizontaal toezicht.

Dat komt onder meer omdat de spelregels van het horizontaal toezicht voor hen nog niet geheel duidelijk zijn. Bijvoorbeeld als het gaat om de concrete invulling van begrippen zoals 'gerechtvaardigd vertrouwen', 'aanvaardbare aangifte', 'tax control framework', 'metatoezicht' en 'materialiteit'.

Maar bovenal komt het omdat de Belastingdienst nog niet in staat is een overtuigend verhaal te brengen over de voor- en nadelen van het horizontaal toezicht. Bijvoorbeeld als het gaat om het financiële plaatje, waarover (te) weinig informatie voorhanden is. Het brengt de commissie tot de volgende conclusie: 'Nu dit type informatie niet, althans niet voldoende, beschikbaar is bestaat het risico dat horizontaal toezicht door de belastingplichtigen vooral wordt beleefd als een poging van de overheid de toezichtslasten en de risico's van hiaten in het toezichtssysteem af te wentelen op belastingplichtigen en financieel dienstverleners, waardoor in feite slechts sprake is van schijnefficiency en lastenverschuiving binnen de keten.'

De Belastingdienst dient, wil zij overtuigend en geloofwaardig zijn (overigens ook voor de eigen medewerkers), dus nadrukkelijk te investeren in adequate informatie. Niet alleen over kosten en baten, maar ook over de effecten van horizontaal toezicht.
Daar is nog een weg te gaan, blijkens de volgende conclusie: 'De bestuurlijke informatievoorziening op het gebied van horizontaal toezicht acht de commissie volstrekt onvoldoende. Horizontaal toezicht wordt onvoldoende ondersteund door informatiesystemen die het mogelijk maken de juiste toezichtskeuze te maken en de effecten en de efficiency ervan te meten. Het is onduidelijk op basis waarvan de Belastingdienst sturing aan de organisatie en zijn medewerkers geeft.'

Die medewerkers acht de commissie van groot belang. Niet allen zijn al voldoende meegenomen in het concept horizontaal toezicht. Mede daarom stelt de commissie voor 'wat te temporiseren en zo voldoende tijd te nemen voor de volgende stappen in de ontwikkeling van horizontaal toezicht. De kloof tussen de wil van de dienstleiding en het willen en kunnen van een substantiële groep belastingdienstmedewerkers is te groot. En dat geldt ook voor de kloof tussen de wil van de dienstleiding en veel belastingplichtigen en financieel dienstverleners'.

De kritische toon van de commissie volgt logischerwijze uit de opdracht knelpunten en kwetsbaarheden te duiden. Die zijn er in overvloed. Echter, de grondhouding van de commissie blijft positief. Zo wordt het laatste citaat als volgt afgesloten: 'Daar staat tegenover dat zij die werkzaam zijn in of deelnemen aan het horizontaal toezicht door de bank genomen positief zijn. Daarin zit het perspectief voor de verdere ontwikkeling van het horizontaal toezicht.'

Waarvan akte.