Opinie 10 december 2012

Amarantis: een sluipende crisis

Uit de Amarantis-casus zijn vele lessen te trekken. Niet alleen voor accountants, maar bijvoorbeeld ook voor het Ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschap. In dat verband is deel 3 van het onderzoeksrapport inzake Amarantis zeer lezenswaardig.

Dat deelrapport is geschreven onder leiding van bestuurskundige en hoogleraar Mark van Twist van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Van Twist c.s. beschrijven de teloorgang van Amarantis als ‘een sluipende crisis, met een gebrek aan kantelpunten'.

Een aantal letterlijke citaten uit het deelrapport maakt duidelijk dat de accountant een cruciale schakel is (kan zijn) in het toezichtsysteem.

De sluipende crisis wordt door Van Twist c.s. beschreven vanuit het perspectief of vanuit het ministerie (of juister: de onderwijsinspectie) zou moeten worden ingegrepen. Zij stellen:
‘Bij gebrek aan een cruciaal moment is de stap te groot om tot ingrijpen over te gaan. (...) Dit kantelpunt deed zich echter pas voor toen Amarantis niet meer zelfstandig kon voortbestaan en afhankelijk was van externe financiële steun. Amarantis was voortdurend in beeld, maar tot aan het kantelpunt nooit in die mate dat drastisch ingrijpen noodzakelijk leek. Het ‘probleem' van Amarantis was lange tijd niet het gebrek aan problemen - die waren er overvloedig - maar de afwezigheid van een probleem dat écht groot was en buiten de kaders viel.'

Amarantis was voortdurend bij het ministerie in beeld vanwege de gebrekkige solvabiliteit en liquiditeit. De seinen stonden wat dat betreft regelmatig op rood en dus was er sprake van verscherpt toezicht. Maar het overheidstoezicht is eerst en vooral toezicht gericht op de borging van onderwijskwaliteit. Op dat gebied is er sprake van middelen en bevoegdheid tot ingrijpen. Echter:

‘In het domein van financieel toezicht is dat niet mogelijk, of pas in de ultieme fase van het toezicht. Tot dat moment baseert de Inspectie zich geheel op de informatie verstrekt door de accountant en de onderwijsinstelling zelf. De afgegeven verklaring, én de verklaring van mogelijke zorgen en tekorten die daarin worden genoemd, inclusief de duiding van de kwaliteit van de inspanningen die de instelling daarop levert, gelden naast de jaarlijkse financiële cijfers van de instelling als de primaire informatiebron van de Inspectie. De Inspectie vaart niet ‘blind' op de accountant en de onderwijsinstelling, maar heeft nauwelijks eigenstandige mogelijkheden om met eigen informatie parallel, aanvullend of toetsend onderzoek te doen'.

Maar feitelijk is de Inspectie wel degelijk afhankelijk van de instelling en diens accountant: ‘Pas bij acute zorg ontstaat de mogelijkheid om zelf informatie te verzamelen en - meer of minder letterlijk - op locatie de boeken in te zien en zelf de onderliggende gegevens achter de gepresenteerde cijfers te zien. Dat maakt dat de Inspectie letterlijk blind moet varen op de accountant en de instelling. Dat geldt niet alleen voor de cijfers zelf, maar ook voor de duiding ervan én voor de beoordeling van de verbeterinspanningen en de kansen op tijdige verbetering.'

Van Twist c.s. noemen dit een vicieuze ‘loop' in het toezichtarrangement: ‘de Inspectie ziet alarmerende of toch in ieder geval tot ongerustheid stemmende cijfers, maar ziet tevens dat accountant en bestuur zeggen goede hoop te hebben - ondersteund met een verbeterplan en verklaring - op verbetering. De Inspectie heeft geen eigen gegevens om daar twijfels bij te plaatsen of gerichte repliek te bieden. Tegelijkertijd is het voor de accountant een extreme interventie om bij het afgeven van de verklaring grote zorgen over de continuïteit van de instelling te uiten en het voorgestelde verbeterplan af te wijzen of anderszins te degraderen.Omdat de gevolgen daarvan zeer groot zijn, zal de instelling de accountant dwingen tot bewijsvoering, die in de meeste gevallen moeilijk te verzorgen zal zijn.'

Waar alles goed gaat (fase 1 volgens Van Twist c.s.) is het allemaal makkelijk. En waar het te laat is om nog redding te kunnen bieden (fase 3) is de situatie ook duidelijk. Het moeilijke zit hem in fase 2: ‘Voor de zwaardere gevallen van fase 2, waar een langzaam maar zekere en structurele weg naar beneden is ingezet, maar de nood nog niet acuut is én er steeds sprake is van net voldoende en geloofwaardige verklaringen voor hoe het komt en hoe het beter kan en beter zal gaan in de komende periode - goed genoeg voor de accountant en voor de instelling zelf (College van Bestuur én Raad van Toezicht) - bestaat er dus letterlijk de mogelijkheid om onder ogen van de Inspectie te verdrinken.'

Dat laatste gebeurde ook, met name ook omdat vanuit Amarantis telkens weer optimistische geluiden klonken. Hetgeen in het deelrapport fraai wordt verwoord:
‘Bij Amarantis had de duiding vanuit de instelling steeds een bedekkend karakter; financiële problematiek was het gevolg van het verleden en er waren altijd ramingen beschikbaar om de gevolgen ervan over jaren in de toekomst uit te smeren. De problematiek werd begrijpelijk gemaakt, wat leidde tot enige mate van begrip en waardering voor de worsteling van de bestuurders van Amarantis. Daarmee worden feiten niet verdraaid of opgepoetst, maar wordt de crisis gecontextualiseerd. En daarmee feitelijk geneutraliseerd.'

Afsluitend:
Dit alles laat zien dat de accountant een cruciale rol in het toezichtssysteem is toebedeeld: er wordt in grote mate vertrouwd op diens werkzaamheden. De accountant was er in dit geval van op de hoogte dat de overheid in het verleden ‘code rood' op Amarantis van toepassing had verklaard. In verband met het niet halen van de solvabiliteits- en liquiditeitseisen.
Van een accountant mag in een dergelijke situatie extra alertheid worden verwacht ten aanzien van de sturingsmaatregelen die de instelling benut teneinde zo goed mogelijk aan die eisen te voldoen. Van die alertheid is - zie ook de cijferopstellingen in mijn vorige blog - niets gebleken. Evenmin van het vervullen van een deugdelijke signalerings- en waarschuwingsfunctie.

De meest positieve kwalificatie die in deze bij mij opkomt is dat hier sprake is van een ‘gemiste kans' voor de accountant om kwaliteit en toegevoegde waarde te leveren. Hetgeen ook het geval was bij....