Opinie 21 december 2012

Accountantslessen na Amarantis

Als er iets duidelijk is gebleken uit de casus Amarantis, dan is het wel dat ook bij deregulering en schaalvergroting, hoe paradoxaal het ook klinkt, nauwkeurige monitoring is vereist.

Het rapport van de Commissie Onderzoek financiële problematiek Amarantis beschrijft hoe uit een kleine scholengemeenschap in Utrecht in de jaren negentig een regionaal opleidingscentrum (roc) werd gevormd, dat vervolgens in luttele jaren door fusie op fusie uitgroeide tot een onderwijskolos met 28.000 leerlingen: één van de grootste rocs in het land. Daarbij komt dat het toezichtsinstrumentarium van het ministerie van Onderwijs nog in ontwikkeling was. Het is achteraf gezien geen wonder dat een bestuurlijke chaos ontstond. 

Volgens de commissie is het beeld in een aantal jaren geleidelijk verslechterd, zonder dat zich een gebeurtenis voordeed die als trigger had kunnen dienen om in te grijpen. Er was geen 'kantelmoment', zoals de commissie dat noemt. Hierbij heeft een rol gespeeld, dat het in het financiële toezicht, in tegenstelling tot het kwaliteitstoezicht, niet mogelijk is, of pas in de meest ultieme fase van het toezicht, om eigenstandig informatie te vergaren. Tot dat moment baseert de toezichthouder zich dus geheel op de informatie verstrekt door de accountant en de onderwijsinstelling zelf. 

Tegelijkertijd, zo stelt de commissie, "is het voor de accountant een extreme interventie om bij het afgeven van de verklaring grote zorgen over de continuïteit van de instelling te uiten en het voorgestelde verbeterplan af te wijzen of anderszins te degraderen. Omdat de gevolgen daarvan zeer groot zijn, zal de instelling de accountant dwingen tot bewijsvoering, die in de meeste gevallen moeilijk te verzorgen zal zijn". 

Ziedaar in a nutshell de onmogelijke positie waarin de toezichthouder verkeert. Men heeft eigenlijk alle macht uit handen gegeven en heeft nauwelijks middelen om ontspoorde bestuurders tot de orde te roepen, althans totdat het te laat is. 

Er is meer dan voldoende reden om van ontsporing van het bestuur te spreken. Het lijkt er op dat omvang voor het bestuur een doel op zichzelf is geworden. Dat blijkt niet alleen uit de opeenstapeling van onverwerkte fusies, maar ook uit het vasthouden aan onrealistische groeidoelstellingen van het leerlingenaantal en het creëren van een onwaarschijnlijke overcapaciteit in huisvesting. 

Tel daarbij op de verschillende signalen van onregelmatigheden (waaronder signalen van belangenverstrengeling met vastgoed) en er ontstaat een geur van kwade wil die nader onderzoek door de commissie rechtvaardigt. 

Wanneer wij de feiten die het rapport weergeeft op zichzelf beschouwen, dan lijkt een kantelmoment zich wel degelijk te hebben voorgedaan. En wel in 2007, toen het volledige eigen vermogen van Amarantis bleek te zijn verdwenen als gevolg van de jongste fusie, waarbij een vuiltje van een slordige € 30 miljoen in de due diligence over het hoofd was gezien.  Van deze klap heeft het roc zich niet meer hersteld, zoals blijkt uit de reconstructie van de solvabiliteitscijfers die de commissie laat zien. 

Maar door de wijze van verslaggeving was dit onzichtbaar voor de toezichthouder. Nu is het het bestuur, niet de accountant, dat besluit de grenzen van de verslaggevingsregels op te zoeken. Maar als we de samenvatting van de accountantsrapportages van 2007 tot en met 2011 zoals opgesteld door Ernst & Young (deel 2 van het rapport, vanaf blz 103) leggen naast de 'normalisatie' van de balans en de solvabiliteit zoals de commissie die gebruikt (deel 1 van het rapport, blz 35 en bijlage 1 vanaf blz 82) dan valt het op dat van de vier correctieposten - samen vagen zij het eigen vermogen geheel weg - er geen enkele terugkomt in de accountantsrapportages, behoudens het accountantsverslag over 2011 (gedateerd september 2012), maar toen lag de problematiek al op straat. 

Het lijkt erop dat de toezichthouder op deze manier geen steun heeft gehad van de accountant bij het vervullen van zijn rol. 

Zodoende kon het gebeuren dat binnen de directie rekenschap van de onderwijsinspectie in het najaar 2011, naar aanleiding van de jaarrekening 2010 de indruk ontstond dat het lek boven water was en het toezicht kon worden teruggeschaald. Enkele maanden later was het geld op en de beer los. 

Opgemerkt dient te worden dat het doorsturen van de accountantsverslagen naar de toezichthouder, zoals de commissie aanbeveelt, zonder nadere maatregelen dus geen soelaas biedt. Daarnaast hebben wij de volgende evaluerende opmerkingen: 

In de eerste plaats houden wij ernstige twijfels over de toelaatbaarheid van de gehanteerde verslaggevingsgrondslagen. We noemen slechts het activeren en afschrijven van ruim € 20 miljoen  van de € 30 miljoen aan onderdekkingsverliezen (investeringen die niet voor vergoeding in aanmerking komen) die in 2007, direct na de fusie, aan het licht kwamen. Het vooruitschuiven van verliezen lijkt in strijd met het voorzichtigheidsprincipe. 

Over deze activering is geen expliciet besluit genomen in het college van bestuur en de raad van toezicht, "aangezien het bestaande praktijk was van de directie Huisvesting (van Amarantis) om het zo in te richten". Dat lijkt nauwelijks een voldoende motivering. 

In de tweede plaats had het stellig op de weg van de accountant gelegen om deze handelwijze expliciet aan de orde te stellen in het accountantsverslag of de management letter. Wat dus niet gebeurd is, mogelijk om de reden die de commissie zelf aangeeft. 

En in de derde plaats, voor zover we moeten aannemen dat dit alles zich binnen de grenzen van de wet heeft afgespeeld, is het de vraag of het wenselijk is dat de verslaggevingsregels dermate veel ruimte bieden dat een solvabiliteit van nihil of negatief jaar in jaar uit kan worden voorgesteld alsof hij (bijna) voldoet aan de normen van instelling en toezicht. 

Alles overziende zijn er voor accountants meer lessen te trekken. Accountantsrapportages voor de toezichthouders zouden verder moeten gaan dan een strikt legalistische opvatting. Terecht constateert de commissie dat de accountant meer rekening had moeten houden met bijzondere verwachtingen (informatiebehoeften) van stakeholders (i.c. toezichthouders), zoals ten aanzien van solvabiliteit. 

De aanbeveling van de commissie om een accountantsverslag inclusief risicoanalyse via het bestuur aan de externe toezichthouder ter kennis te brengen, is weliswaar terecht maar gaat volgens ons niet ver genoeg.