Aandacht nodig voor waardering omslagstelsels
Tot 15 juli 2008 kon er een reactie worden gegeven op de IPSAS Consultation Paper Social Benefits: Issues in Recognition and Measurement. In deze paper worden vragen gesteld over in hoeverre er bij de overheid te waarderen verplichtingen ontstaan vanwege de bij burgers gewekte verwachting dat de nu (gratis) aangeboden overheidsfaciliteiten - zoals openbare veiligheid, rechtspraak, infrastructuur en allerlei sociale uitkeringen - ook in de toekomst geleverd zullen worden.
In de paper wordt erkend dat er op dit gebied veelal geen individuele contractueel afdwingbare rechten - en dus directe overheidsverplichtingen - bestaan. Maar er kan ook sprake zijn van zogenoemde 'feitelijke' verplichtingen.
Daarover vermeldt RJ 252-110:
'Onder een feitelijke verplichting wordt verstaan een verplichting die voortvloeit uit handelingen van de rechtspersoon, waarbij:
- de rechtspersoon aan andere betrokkenen door een in het verleden gevolgde gedragslijn, gepubliceerde beleidsregels of een voldoende specifieke, actuele uitspraak heeft aangegeven zekere verantwoordelijkheden te aanvaarden; en
- als gevolg daarvan, de rechtspersoon bij de onder a. genoemde andere betrokkenen de gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt dat hij die verantwoordelijkheden zal nakomen.
Een feitelijke verplichting is derhalve geen in rechte afdwingbare verplichting. In het Engels wordt voor een feitelijke verplichting de term 'constructive obligation' gehanteerd.'
Voor veel Nederlandse overheidsfaciliteiten zal punt 1. van toepassing zijn. Er zijn immers wettelijke regels van kracht en de feitelijke uitvoering is redelijk betrouwbaar.
Het is echter de vraag onder welke voorwaarden punt 2. geldt en de overheid de 'feitelijke' verplichtingen dus ook in haar verslaggeving zou moeten opnemen.
In de consultation paper wordt het maatschappelijk draagvlak voor de dekking van dergelijke 'feitelijke' verplichtingen (uit toekomstige heffingen en belastingen) aangeduid als long-term fiscal sustainability. Ook het begrotingsevenwicht wordt vermeld (inter-period equity).
Maar deze aspecten wegen bij vijf van de zes in de paper vermelde verslaggevingsvraagstukken niet door in de criteria voor vermelding en waardering van de mogelijke verplichtingen.
Naar mijn mening zijn dit echter essentiële randvoorwaarden voor het als overheid eventueel kunnen erkennen van zulke 'feitelijke' verplichtingen. De lasten van de meeste huidige overheidsfaciliteiten worden immers jaarlijks via een soort ‘omslagstelsel' gedekt uit belastingen en (premie)heffingen.
Vanwege de wettelijke (Europese Monetaire Unie-)voorschiften inzake een zeker begrotingsevenwicht, én vanwege de wettelijke bevoegdheid om belastingen en premies te heffen staan - in geval binnen de Europese Unie - ook voor de toekomst tegenover de eventuele 'feitelijke' verplichtingen vrijwel even grote (belasting)rechten.
Vanwege de wettelijke zekerheden dat deze rechten inbaar zijn, hebben deze naar mijn mening een gelijkwaardig 'feitelijk' karakter.
Het met een redelijke zekerheid in de toekomst kunnen innen van de benodigde belastingen en/of premies moet naar mijn mening voor de Nederlandse overheid zelfs een voorwaarde zijn om binnen de huidige wettelijke (EMU-)begrotingsregels zulke eventuele 'feitelijke' verplichtingen zelfs maar kunnen erkennen.
In dit kader is het begrip 'niet afgewikkelde overeenkomst' relevant. In RJ 252.110 staat:
'Onder een niet afgewikkelde overeenkomst wordt verstaan een overeenkomst waarvan de prestaties door de betrokken partijen na balansdatum plaatsvinden of waarvan de prestatie en tegenprestatie door beide partijen tot aan balansdatum gedeeltelijk en in gelijke mate hebben plaatsgevonden. In het Engels wordt voor een niet afgewikkelde overeenkomst de term 'executory contract' gehanteerd.'
In de consultatie paper wordt als zesde en laatste variant dan ook de methode van executory contract accounting genoemd, waarbij alleen de reeds bestaande wettelijke verplichtingen als lasten worden genomen. De toekomstige (feitelijke) overheidsverplichtingen aan burgers/gerechtigden worden vervolgens gedekt door de gelijkwaardige plicht van die burgers/gerechtigden om daarvoor bijdragen te leveren via belastingen en (premie)heffingen.
De verwachtingen inzake het maatschappelijke draagvlak voor de toekomstige inkomende en uitgaande geldstromen van de overheid moeten natuurlijk wel deugdelijk worden onderbouwd in een long-term sustainability report.
In feite wordt daarmee dus erkend dat er sprake kan zijn van een omslagstelsel voor de financiering van dergelijke overheidsfaciliteiten. Dank zij de ‘feitelijke' waardering van dit omslagstelsel zijn de huidige en de toekomstige overheidsfinanciën dan weer in evenwicht.