Opinie 22 april 2008

Baten/lastenstelsel slechts beperkt geschikt

In het artikel 'Another inconvenient truth?' in het aprilnummer van 'de Accountant' betoogt Nart Wielaard dat het een probleem is dat de Nederlandse overheid geen baten/lastenstelsel gebruikt.

Arne Lang

Ten eerste is dit een grove versimpeling van de werkelijkheid. De overheid heeft veel taken ondergebracht in agentschappen en privaatrechterlijke rechtspersonen die allen een baten/lastenboekhouding moeten voeren. Hoewel dit niet leidt tot een geconsolideerd jaarverslag op basis van het baten/lastenstelsel, betekent dit niet dat het management, de betrokken bewindspersonen en de volksvertegenwoordiging onvoldoende op de hoogte zijn.

Vervolgens haalt Wielaard een schatting aan van Frans van Schaik, die stelt dat onze huidige schuld per inwoner geen drieduizend euro per inwoner bedraagt (conform het financieel jaarverslag van het Rijk), maar zestigduizend euro per inwoner. Van Schaik komt tot deze bijstelling, doordat hij corrigeert voor de (niet door toekomstige baten gedekte) toekomstige lasten van de AOW-uitkering.

Deze schatting is echter een eenzijdige benadering van het baten/lastenstelsel: Van Schaik corrigeert wel voor toekomstige uitgaven, maar niet voor de toekomstige baten uit de vaste activa van het Rijk. Zo bezit het Rijk veel gebouwen, wegen en zij investeert veel in onderwijs. De vraag is tegen welke waarde deze investeringen vervolgens op de balans moeten. Een F16 is makkelijk af te schrijven over de verwachte levensduur. Maar wat is de verwachte levensduur/opbrengst van een middelbare schoolopleiding? En moet naar aanleiding van de commissie Dijsselbloem een impairment worden uitgevoerd op leerlingen uit de Tweede Fase?

Dit is precies één van de punten waar de schoen wrikt, aangezien juist het positieve maatschappelijke effect onderwerp is van politieke meningsverschillen. Als managers en accountants bepalen welke uitgaven activeerbaar zijn en met welke afschrijvingstermijn, dan gaan zij op de stoel van de politiek zitten. Dit omdat zij daarmee impliciet bepalen welke uitgaven doelmatig zijn en welke uitgaven een voorbeeld zijn van verspilling.

Een tweede onderdeel van de argumentatie in het artikel is dat het baten/lastenstelsel belangrijke informatie oplevert voor het management. Wielaard gebruikt hiervoor enkele voorbeelden. Zo worden de werkelijke kosten van deelname aan een oorlog niet zichtbaar, doordat het neerstorten van een F16 geen kostenboeking tot gevolg heeft. En doordat kunstbezit niet als activum wordt geboekt, is "de verkoop van de Victory Boogie Woogie door De Nederlandse Bank aan het Gemeentemuseum financieel administratief volledig buiten het zicht van de belastingbetaler gekomen".

De vraag is echter hoeveel waarde het management, de politicus en de burger hechten aan deze informatie. Is de deelname aan Afghanistan een mislukking als één F16 te veel is neergestort? Of vinden alle partijen het belangrijker dat het aantal slachtoffers aan de Nederlandse zijde en aan de kant van de Afghaanse burgerbevolking beperkt blijft?

Ook blijft onduidelijk waar het probleem precies uit bestaat. Aan een gebrek aan inzicht of zichtbaarheid kan het niet liggen: een neergestorte F16 haalt het nieuws, en de belastingbetaler kan de Victory Boogie Woogie bekijken in het Gemeentemuseum.

Daarbij blijft een belangrijk argument voor het kasstelsel in het artikel ongenoemd. Voor het Rijk zijn macro-economische variabelen zoals inflatie, het handelstekort, de nationale uitgaven en het EMU-saldo belangrijke sturingsvariabelen. Het baten/lastenstelsel zal de aandacht hiervan afleiden en kunnen leiden tot meer pro-cyclisch overheidsbeleid.

Zo zullen investeringen in infrastructuur in tijden van voorspoed sneller rendabel lijken. Dit kan leiden tot grote investeringen die de inflatie verder aanwakkeren. Een recessie kan vervolgens leiden tot de impairment van activa, tot lagere overheidsuitgaven en verdere krimp van de nationale economie.

De argumentatie in het artikel is typisch bedrijfseconomisch. Het veronderstelt dat elke investering afzonderlijk moet worden beoordeeld op zijn financiële merites. Deze benadering is slechts beperkt geschikt voor de overheid. Veel overheidsinvesteringen hebben namelijk een maatschappelijk effect tot doel, waarvan de financiële merites slecht meetbaar zijn. En de overheid heeft als primair doel om een stabiele macro-economische omgeving te creëren, waarvoor de verwachte toekomstige baten- en lasten van afzonderlijke investeringen van secundair belang zijn.

Daarbij is de overheid al geruime tijd bezig om het baten/lastenstelsel in te voeren op het niveau van afzonderlijke activiteiten. Hier zal ongetwijfeld nog een besparing te halen zijn.

Het ongelimiteerd doorvoeren van het baten/lastenstelsel zal echter grote kosten met zich meebrengen. In directe zin door de kosten van de professionals die de netto contante waarde van investeringen moeten berekenen en degene die deze berekening moeten controleren.

Maar belangrijker nog in indirecte zin. Want als je managed wat je meet, dan moet je wel de belangrijkste dingen meten!

Arne Lang heeft bedrijfseconomie gestudeerd aan de co-op heao van de Hogeschool van Amsterdam en vervolgens aan de Rijksuniversiteit Groningen. Zijn afstudeerscriptie heeft geleid tot een publicatie over auditcommissies. Hij is sinds 2005 werkzaam in de openbare praktijk. Daarnaast volgt hij de postdoctorale opleiding tot registeraccountant aan de Vrije Universiteit.