Nieuws 12 maart 2014

'Grondexploitatie vraagt meer expertise gemeenteraad'

Ongewenste verhulling of geoorloofde verslaggeving? De wijze waarop gemeenten het nemen van grondverliezen uitstellen, leidde tot heftige publiciteit. En tot een NBA-debat, gisteren. Een verslag.

Een gemeenteraad die qua financiële kennis steviger in zijn schoenen staat, minder ruimte in de verslaggevingsregels en een provincie die ook de vermogenspositie van gemeenten meeneemt in zijn toezichtkader: deze drie mogelijke oplossingen domineerden dinsdag het NBA-debat over de wijze waarop gemeenten hun grondexploitatie verantwoorden in de jaarrekening. 

Boekhoudtrucs of verantwoorde spreiding van verliezen? De discussies over technieken die gemeenten toepassen om grondverliezen niet in een keer te moeten nemen, mondden recent uit in een aantal publicaties in het FD. Sindsdien is het debat scherper geworden. De betrokken partijen voelen zich in het beklaagdenbankje gezet en verdedigen zich. Desnoods verwijzend naar falen elders. 

In de Haagse Pulchri Studio gingen dinsdag enkele van die partijen met elkaar in debat. Vertegenwoordigers van gemeenten en lokale Rekenkamers, accountants, provinciale toezichthouders, Kamerleden en adviseurs spraken over elkaars rollen, over de regels van de Commissie Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), over off balance pps-projecten, over plotseling verlaagde rekenrentes, over zeer welkome stelselwijzigingen, et cetera, et cetera. 

‘Verkeerde knoppen'

Paul Hofstra, directeur van de Rekenkamer Rotterdam, opende de middag en wierp meteen de knuppel in het hoenderhok: het overgrote deel van de gemeenten met een overaanbod aan grond stuurt bij door te draaien aan 'de verkeerde' knoppen. Door risico's te onderschatten en door gebruik te maken van onrealistische marktverwachtingen, zowel wat betreft grond als rente, schuift men het nemen van verliezen voor zich uit. 

Niet de omvang van die te nemen verliezen, maar de omvang van het weerstandsvermogen is bepalend voor de vraag hoeveel er wordt afgeboekt, aldus Hofstra. "Men neemt verliezen tot een niveau waarop er nog net voldoende weerstandsvermogen overblijft." 

Er zijn overigens wel gemeenten die het goed doen, zegt hij, "maar dat zijn uitzonderingen. Over het algemeen is het optimisme te groot". 

‘Regels te breed'

De regels van het BBV laten dit dus toe, signaleert CDA-Kamerlid Eddy van Hijum daarop. Hij wil van Hofstra weten of die regels dan niet te ruim zijn. 

Hofstra: "Jazeker. Ze zijn te breed. Je hebt strenge en minder strenge accountants en de regels geven de minder strenge accountants veel ruimte om dit goed te keuren." 

Overigens: wat Hofstra betreft hadden provincies eerder moeten ingrijpen. "Het heeft mij verbaasd hoe lang er gewacht is met het onder preventief toezicht plaatsen van gemeenten." 

Sytzo van der Schaaf, adviseur van de Commissie BBV, gaat vervolgens in op de regels, met name die voor de niet in exploitatie genomen gronden (NIEGG). Hij onderschrijft min of meer de stelling van Hofstra over de ruimte die er is. Zo kan een gemeenteraad zelf bepalen wat er wordt verstaan onder het begrip 'nabije toekomst'. "Daar is het BBV heel ruimhartig in." 

Uiteindelijk concludeert Van der Schaaf: dat alle voorbeelden die als 'boekhoudkundig gegoochel' in de publiciteit zijn gekomen, volgens het BBV stuk voor stuk "toegestaan en verdedigbaar" zijn. Ergo: als we zouden vinden dat die voorbeelden niet toelaatbaar zouden moeten zijn, dan moeten de regels worden aangescherpt. 

Rolverdeling

Teco Noordegraaf, namens de financiële toezichthouders van de gezamenlijke provincies lid van de Commissie BBV, gaat daarna uitgebreid in op de rolverdeling tussen gemeenten, accountant en provincie. Maar eerst maakt hij duidelijk Hofstra's visie op de grondproblematiek niet te delen: "Het overgrote deel van de gemeenten gaat echt goed om met de verantwoording van de grondexploitatie." Van 'boekhoudkundige trucs' wil hij niet horen. "Als het binnen de regels valt, kan daar geen sprake van zijn." 

Afgezien daarvan zijn risico's in de grondexploitatie "geen reden een gemeente onder preventief toezicht te plaatsen", aldus Noordegraaf. De voornaamste indicatie daarvoor is namelijk een structureel niet sluitende begroting. Het financieel toezicht van provincies heeft bovendien zijn grenzen, zo maakt hij duidelijk. "Als de accountant een goedkeurende verklaring bij de jaarrekening heeft afgegeven en als de gemeenteraad de jaarrekening heeft vastgesteld, wie zijn wij dan om daar nog iets anders van te vinden?" 

In de discussie die daarop volgde, kwam meerdere keren de vraag aan de orde waarom de wetgever ervan heeft afgezien de vermogenspositie van gemeenten te benoemen als belangrijk richtpunt voor het provinciale toezicht. "Tijd voor een herkansing wellicht", aldus dagvoorzitter Robert Mul van de NBA. 

Eerste verdedigingslinie: gemeenteraad

De meeste aandacht ging echter uit naar de 'eerste verdedigingslinie' in de strijd tegen de verleidingen van het optimisme: de gemeenteraad. Waarom worden onrealistische waarderingen en schattingen van grondprijzen, rentes en marktkansen niet meteen afgewezen door een kritische gemeenteraad? 

"De complexiteit is overweldigend", zegt Hofstra. "Veel informatie staat bovendien niet op de balans, maar is alleen te vinden in toelichtingen. Grondexploitatie vraagt om meer expertise van de gemeenteraad, maar veelal is het niet de cultuur die informatie allemaal tot je te nemen." 

Schaal speelt daarbij een rol: het expertiseprobleem speelt niet zozeer in de grote steden, maar meer in de kleinere gemeenten. Hulp is er wel - van de VNG, van de Rekenkamers, van accountants - maar tijd en prioriteit is schaars. Het voorbeeld van Rotterdam werd aangehaald: de gemeente boekte 300 miljoen euro af op grondposities, maar dat feit trok minder politieke aandacht dan het afschaffen van enkele subsidies van een ton. 

Hoort grondexploitatie dan wel thuis op gemeentelijk niveau? De vraag bleef hangen. 

• Bekijk de slides van de bijeenkomst in Pulchri
• Video: Robert Mul (NBA) in gesprek met Kamerleden Pieter Litjens en Eddy van Hijum over boekhouden en grondexploitatie bij gemeenten

Videosamenvatting van het debat