Magazine 01 september 2007

Rijksoverheid matig fraudebewust

Het project bureau Forensische Accountancy Rijksoverheid onderzocht de omgang met integriteitsinbreuken bij departementen en trof veel versnipperde kennis en een al even versnipperde aanpak aan. Coördinatie, stroomlijning en - vooral - een open cultuur moeten verbetering bieden.

Dit artikel is verschenen in de Accountant nr. 1, 2007

Bekijk alle artikelen uit dit nummer

» Download dit artikel in pdf

William Rothuizen

Voor het directoraat-generaal van de Rijksbegroting, verantwoordelijk voor de coördinatie van het auditbeleid van het Rijk, waren er drie redenen om het projectbureau Forensische Accountancy Rijksoverheid in te stellen. Zo had het Sociaal Jaarverslag Rijk 2005 een forse stijging van geregistreerde integriteitsinbreuken vermeld: 136 gevallen tegenover 59 in 2004. Naar aanleiding van de bouwenquête was de vraag gerezen of de departementen zelf over voldoende onafhankelijke deskundigheid beschikken voor het doen van onderzoeken naar mogelijke integriteitsbreuken door ambtenaren. Aanleiding voor die vraag was het inhuren van een externe deskundige die, naar later bleek, hier ook al onderzoek naar had gedaan in opdracht van het bij de desbetreffende integriteitsinbreuk betrokken private bedrijf. Is zo’n externe deskundige dan nog in staat het onderzoek onafhankelijk uit te voeren en is het niet beter als dergelijke deskundigheid bij de overheid zelf aanwezig is? En dan was er ook nog het kwaliteitsplan Auditfunctie Rijksoverheid, waarin werd gewezen op de behoefte van een onderzoek naar alle rijksauditdiensten en naar een mogelijke verbreding van de auditfuctie. Omdat de specialistische disciplines - waaronder forensische accountancy - per departement in veel gevallen te weinig massa hebben voor een eigen afdeling, moest de mogelijkheid van pool-vorming worden onderzocht.

Fraudebewustzijn

Met de opdracht na te gaan hoe de binnen het Rijk aanwezige kennis en capaciteit op het gebied van forensische accountancy kan worden gebundeld ging het projectbureau op 1 juli 2006 aan de slag. De rapportage met aanbevelingen verscheen in maart 2007.

Het bureau was kleinschalig. Projectmanager was de jurist Robert Vos, plaatsvervangend directeur van de Directie Coördinatie Auditbeleid op het ministerie van Financiën. René Witte, die de opleiding forensische accountancy NIVRA-Nyenrode heeft gevolgd en bij dezelfde directie werkt, was senior projectadviseur. Ze kregen ondersteuning van een secretariaat.

Vos en Witte inventariseerden de behoefte aan forensische accountancy bij de rijksoverheid, keken welke kennis bij de departementen aanwezig is en hoe die in praktijk wordt gebracht. En passant onderzochten ze ook hoe de departementen daadwerkelijk omgaan met integriteitsinbreuken.

“We wilden dat het niet beperkt bleef tot een inventarisatie”, zegt Vos, die na afronding van het project de overheidsdienst heeft verlaten. “Want je wilt ook weten hoe staat het met het hele proces. Dat wil zeggen: wanneer er een melding is van een integriteitsinbreuk, hoe ziet het gevolgde traject er dan uit dat tot officier van Justitie en rechtzaak kan leiden? Dat wilden we in kaart brengen. En de volgende stap in het onderzoek - en daar hebben we ruimte voor gekregen - betrof het fraudebewustzijn, de cultuur binnen de organisatie. Dat betekent dat je niet alleen moet kijken naar de achterkant - hoe wordt er op een melding gereageerd - maar ook naar de voorkant: welke plaats heeft het fraudebewustzijn in de cultuur.”

Over dat laatste schreven Vos en Witte de publicatie ‘Integriteit en cultuur’. En over hetzelfde thema organiseerde het projectbureau in april 2007 een congres.

‘Eén concern’

Een belangrijke uitkomst van het onderzoek was dat er weliswaar binnen de rijksoverheid veel kennis bestaat op het gebied van forensische accountancy, maar dat die kennis bij de departementen erg versnipperd is en onderling niet op elkaar is afgestemd. In de aanpak van integriteitsinbreuken werken de departementen los van elkaar en de zaken worden meestal ad hoc aangepakt, waar dat structureler zou moeten gebeuren.

Witte: “Er zijn dertien departementen en dertien verschillende soorten aanpak. Het Openbaar Ministerie en de rijksrecherche zouden gebaat zijn met een stroomlijning in het omgaan met integriteitsinbreuken bij de overheid. OM en rijksrecherche zien de overheid graag als één ‘concern’, maar hebben nu te maken met de verschillen tussen de departementen.”

Het projectbureau doet dan ook een aantal praktische aanbevelingen, zoals een interne procedure voor het omgaan met (vermoedens) van integriteitsinbreuk, een A4-tje voor de manager over wat hij moet doen wanneer een misstand aan het licht komt en op elk departement een centraal aanspreekpunt voor alle persoonsgerichte onderzoeken. Via die aanspreekpunten kan de kennis binnen de departementen worden gebundeld en de afstemming binnen de overheid worden verbeterd. De verantwoordelijkheid voor de omgang met integriteitsbreuken moet op het niveau van de plaatsvervangend secretaris-generaal komen te liggen.

Liaison officer gesneuveld

Belangrijk in de voorstellen was het aanstellen van een liaison officer, een spin in het web die zijn helikopterblik over alle departementen zou moeten laten gaan wat betreft de omgang met integriteitsbreuken, de relaties met de bijzondere opsporingsdiensten zou moeten bewaken, en die een goed beeld zou hebben van wat er aan externe deskundigheid te koop is.

“Maar in het kader van afslanking bij de rijksoverheid is de liaison officer gesneuveld,” zegt Vos. “Natuurlijk hadden we zo’n spin in het web graag zien komen, die had de samenwerking tussen de departementen verder moeten stimuleren. Maar het belangrijkste is dat de kern van onze voorstellen is opgepakt. Een samenwerkingsteam uit het SG-beraad, bestaande uit de plaatsvervangend secretarissen- generaal van Binnenlandse Zaken, Justitie en Financiën, gaat zich nu sterk maken voor de aanbevelingen. Zeker waar het gaat om de relatie tussen OM, rijksrecherche en rijksoverheid.”

Soft controls

Witte wijst erop dat de rijksoverheid voorbereid moet zijn op integriteitsinbreuken: “Dat men niet langer wordt overvallen en zich met schrik afvraagt hoe er gehandeld moet worden.”

Vos en Witte benadrukken het belang van een open cultuur: “De overheid heeft de neiging integriteit in regels te vatten en als je die regels uitstort over de organisatie zouden de problemen zijn opgelost. De auditor moet niet alleen kijken naar de naleving van regels en procedures, maar ook de soft controls zijn belangrijk. Want op het terrein van integriteit zijn veel zaken niet zo zwart/wit en liggen er veel dilemma’s. Daarom is een open cultuur nodig waarin de dilemma’s bespreekbaar zijn. Dat zal ook de preventie ten goede komen.”

Algemene risico’s

De onderzoekers van het projectbureau noteerden algemene risico’s die het in het onderzoek tegenkwam:

• De in het algemeen matige (procedurele) kennis van hoe te handelen in geval van een vermoeden van integriteitsbreuk. Bij veel departementen ontbreken daarvoor protocollen of, indien aanwezig, zijn ze onvoldoende bekend.
• Het soms matige risicobewustzijn: het geloof in ‘dat kan bij ons niet voorkomen’ of ‘dit is een incident’.
• Het mechanisme om niet graag aan hogerhand een vermoeden van integriteitsinbreuk te melden uit vrees dat dit een smet op de eigen organisatie of het eigen functioneren zal werpen.