Magazine 01 oktober 2009

Mooi weer als het regent

Voorvechters van transparantie zien met lede ogen aan hoe verslaggevingstechniek inzet is geworden van politieke onderhandelingen. Een zwart scenario ontvouwt zich: als verslaggeving wordt gebruikt voor andere doeleinden dan het simpelweg beantwoorden van de vraag hoe de zaken ervoor staan, dan verliest ze haar betekenis. Politici zien echter niet in waarom ze niet kunnen ingrijpen. "Van het alleen maar klakkeloos toepassen van regels kan natuurlijk nooit sprake zijn."

Dit artikel is verschenen in de Accountant nr. 10, 2009

Bekijk alle artikelen uit dit nummer

» Download dit artikel in pdf

Verslaggevingsstandaarden op politieke agenda

Er gaapt een kloof tussen politici en de makers van verslaggevingsstandaarden. Alsof ze in twee werelden leven.

In de wereld van de politiek vragen Tweede Kamerleden zich bijna wanhopig af hoe het kan dat een pakket Alt A-hypotheken bij ING voor 65 procent van de kostprijs in de boeken staat, terwijl het in handen van de overheid op negentig procent van de kostprijs wordt gewaardeerd. “Dat kan ik niet uitleggen, noch in het debat, noch aan mensen in het land. Het klopt niet”, zegt Frans de Nerée tot Babberich, woordvoerder Financiën van het CDA. “Hierin zit dus een fout en die moet worden gerepareerd.”

Eveneens in de wereld van de politiek zegt Paul Tang, financieel woordvoerder van de PvdA, dat het absurd is dat de Kamer het ene moment debatteert over het inhalen van overgeslagen indexatiejaren door pensioenfondsen, terwijl het nog geen jaar later gaat over de mogelijkheid dat pensioenen moeten worden afgestempeld - omdat markten zijn ingestort. “Zo grillig zijn de markten dus en dat leidt tot schokkend grote veranderingen. Dan moeten we ons toch echt afvragen of de standaardmakers hun huiswerk wel goed hebben gedaan.”

Bezorgd over druk

Minister van Financiën Wouter Bos heeft zich de afgelopen maanden meer malen kritisch uitgelaten over de International Accounting Standards Board (IASB). Waarderingsregels moeten worden versoepeld, vindt Bos tezamen met zijn Europese collega's, maar de IASB voldoet te langzaam en niet volledig genoeg aan die wens, aldus de minister.

Aan de andere kant - in de professionele wereld van opstellers en gebruikers van verslaggevingsstandaarden - wordt zeer bezorgd gereageerd op de druk die politici uitoefenen. “Men poogt verslaggevingsregels in te zetten om de doeleinden van toezichthouders na te streven. Maar daar is verslaggeving niet voor”, zegt Egbert Eeftink, partner bij KPMG en hoogleraar financiële verslaggeving aan de Vrije Universiteit Amsterdam. “Daarom is het geen goed idee dat de politiek zich met de techniek bemoeit. We gaan dan terug in de tijd. De politiek heeft een belangrijke rol in het creëren van een professionele infrastructuur waarin standaarden worden ontwikkeld, maar niet bij het ontwikkelen van die standaarden zelf. Dat proces moet op de inhoud volstrekt onafhankelijk zijn.”

Nederland

De botsing tussen deze twee werelden is het hevigst en meest veelomvattend in het geval van het wereldwijde dispuut rondom fair value accounting. Dat heeft inmiddels een plaats veroverd in het hart van de kredietcrisis. Maar dat is niet het enige voorbeeld van het verschijnsel dat verslaggevingsregels onder druk van de politiek worden aangepast.

Recente Nederlandse voorbeelden zijn het schrappen van de herwaarderingsreserve bij woningcorporaties en het opschorten van de verplichting voor scholen om een voorziening te treffen voor (ouder) personeel dat korter gaat werken, maar hetzelfde salaris moet ontvangen (zie kaders).

Internationaal

Internationale voorbeelden zijn het aanpassen van de verslaggevingsregels voor pensioenen in Zweden en het wijzigen van de regels ten behoeve van de scheepvaartindustrie in Zuid-Korea. Vorig jaar daalde de won, de Zuid-Koreaanse munteenheid, zo sterk ten opzichte van de dollar, dat scheepswerven in financiële problemen kwamen. Die werven hebben grote hedge-contracten op de balans staan, die hen moeten indekken tegen het valutarisico van opdrachten in portefeuille. Die hedge-contracten daalden door de devaluatie van de won echter zo sterk in waarde, dat faillissementen dreigden. Waarop de regering besloot dat de weg moest worden vrijgemaakt voor een andere berekeningswijze van de waarde van het onderhanden werk.

Consistent

De ingrepen zijn de meeste professionals op het terrein van accounting een gruwel. Ten eerste omdat de politiek zich wat betreft verslaggevingsstandaarden zou moeten beperken tot de governance van het proces - zoals Eeftink hiervoor al zei. Ten tweede omdat het effect van die ingrepen bijna altijd neerkomt op het slachtofferen van transparantie - en dat toevallig telkens weer in tijden van afnemende voorspoed. En ten derde omdat ongecoördineerde wijzigingen in met name IFRS en US GAAP de harmonise- ring van die twee verslaggevingsstelsels in gevaar brengt.

Voor Steven Maijoor, directeur van de Autoriteit Financiële Markten, weegt de transparantie zeer zwaar. “Er is geen twijfel mogelijk dat de politiek recht van spreken heeft als het om verslaggeving gaat”, zegt hij. “Het is maatschappelijk een zeer belangrijk onderwerp en dan is democratische controle van het grootste belang. Al dan niet IFRS omarmen, dat is bij uitstek een politieke vraag. Maar is eenmaal die keuze gemaakt, dan moet je die ook consistent uitvoeren.”

Plattegrond

En daar schort het nu aan. “Transparantie staat centraal in IFRS, vanuit de overtuiging dat economische ontwikkeling daarmee het meeste is gediend. Verslaggeving moet laten zien hoe een onderneming ervoor staat, niets meer en niets minder”, aldus Maijoor. Worden andere belangen toegelaten, dan gaat dat ten koste van de transparantie en dus van de betrouwbaarheid van de verslaggeving, zegt Maijoor. “Je komt terecht in onmogelijke discussies.”

Hij trekt de vergelijking met het maken van een plattegrond. “Doe je dat om een zo goed mogelijk beeld te geven van de omgeving of heb je ook andere motieven? Laat je details weg omdat je niet wil dat er sluipwegen worden gebruikt? Zo'n plattegrond zal niet erg op prijs worden gesteld.”

Strijd EU-VS

Intussen gaan de verslaggevingsregels rondom het afwaarderen van financiële activa wel op zo'n weinig behulpzame plattegrond lijken. Sinds vorig jaar oktober lijkt er een concurrentiestrijd gaande te zijn tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten, met als inzet zo veel mogelijk af te dingen op fair value accounting bij de International Accounting Standards Board (IASB) dan wel de Amerikaanse Financial Accounting Standards Board (FASB). Voorlopig hoogtepunt: de nieuwe FASB-regels van april 2009, afgedwongen door het Congres. Belangrijkste element daarvan is de introductie in US GAAP van een onderscheid in afwaarderingsverliezen - impairments - op rentedragende instrumenten, zoals obligaties. Voorheen werd het verschil tussen de oude boekwaarde van zo'n bezitting en de marktwaarde ervan - het hele ‘verlies’ - simpelweg via de winst-en- verliesrekening genomen. Maar vanaf april 2009 kan een bank ook de verwachte economische waarde laten meetellen. Deze waarde, de oude boekwaarde min het verwachte kredietverlies, is in de huidige omstandigheden vaak hoger dan de marktwaarde. US GAAP staat nu toe dat het verschil tussen de oude boekwaarde en de verwachte economische waarde via de winst-en-verliesrekening wordt genomen, terwijl het overblijvende verlies, het verschil tussen economische waarde en marktwaarde dus, ten laste komt van het vermogen.

‘Heilloze weg’

Ralph ter Hoeven, partner bij Deloitte en hoogleraar externe verslaggeving aan de Rijksuniversiteit Groningen, ziet in deze laatste wijziging “grote schade voor het harmonisatieproces” tussen IFRS en US GAAP, aangezien het om aanpassingen gaat die overduidelijk in strijd zijn met de huidige regels van de IASB. “Ik leid eruit af dat de Amerikaanse politiek eigenlijk maling heeft aan de samenwerking met de IASB, en dat is zeer te betreuren.

Het harmonisatieproces is het zoveelste slachtoffer van de wereldwijde kredietcrisis.”

Inhoudelijk is een onderverdeling van afwaarderingsverliezen ook een heilloze weg, aldus Ter Hoeven. Hij wijst erop dat de FASB het besluit niet unaniem heeft genomen. Twee van de vijf leden van het bestuur waren tegen, met als argument dat de marktwaarde van een bezitting net zo goed een inschatting is als de modelwaarde een inschatting is door het management van de onderneming. Het is dan niet uit te leggen waarom de ene waardeschatting de voorkeur krijgt boven de andere.

‘Gekunsteld’

“De druk op fair value heeft meer te maken met de eisen vanuit het prudentiële toezicht dan met verslaggeving”, zegt Eeftink (KPMG). Hij deelt de analyse van Maijoor (AFM) dat verslaggeving nu wordt ingeschakeld om andere doeleinden dan transparantie te verwezenlijken. “Ik zie dat het prudentieel mechanisme kennelijk onvoldoende sterk is geweest en blijkbaar zoekt men nu flankerende instrumenten om de doelen toch te bereiken. Maar dat ondermijnt het streven naar transparantie dat bij verslag-geving centraal staat.”

Het zijn standpunten die politici niet kunnen overtuigen. De Nerée tot Babberich (CDA) spreekt van “de economische waarde” van vorderingen, die “veel hoger is dan de marktwaarde”. “Deze markten zijn niet opgedroogd omdat de vorderingen niets meer waard zouden zijn, maar omdat niemand meer geld heeft om deze beleggingen over te nemen.” Het vasthouden aan fair value accounting in deze gevallen is volgens hem “gekunsteld en ongewenst”. “Ik wijs nogmaals op de contradicties rondom de Alt A-hypotheek-portefeuille van ING. Dat zijn toch rare consequenties van het systeem. Dan hoort het bij mijn politieke verantwoordelijkheid om te vragen of dat anders kan. En nee, dat is niet hetzelfde als eisen dat de zon schijnt als het regent, zoals ons wel eens wordt verweten.”

‘Politieke zaak’

Tang (PvdA) wil dat de IASB komt met regels die laten zien “hoe marktgerelateerd kan worden gewaardeerd, zonder elke gril van de markt te volgen”. (Inmiddels heeft de IASB op dit punt voorstellen tot vereenvoudiging gedaan, red.) Discussies over de grondslag, marktwaardering, gaat hij ook niet uit de weg. “Want er zitten serieuze gaten in deze standaarden.” Hoort het bij de rol van de politiek zich hiermee te bemoeien? “Ja natuurlijk. Van alleen maar klakkeloos toepassen van regels kan nooit sprake zijn en als zoals in dit geval de regels niet meer volstaan, dan is dat een politieke zaak.”

Frans Weekers, financieel woordvoerder van de VVD in de Tweede Kamer, zegt dat de politiek wel moest ingrijpen “omdat het gevoel bestond dat een beroepsgroep te weinig oog had voor de realiteit”. “Verslaggeving moet een zo getrouw mogelijk beeld van de werkelijkheid geven, maar je moet oppassen voor rigiditeit”, aldus Weekers. “Het gezonde verstand moet prevaleren. Je moet niet overdrijven met het opnemen van elk denkbaar risico in de boeken, want op een gegeven moment wordt een onderneming of organisatie dan het werken onmogelijk gemaakt.”

Terughoudend

Maar afgezien daarvan zegt Weekers zeer terughoudend te zijn met het voorstellen van wijzigingen. “De techniek moet in eerste instantie worden overgelaten aan de professionele standaardmaker en die moet zijn oor niet laten hangen naar de politieke waan van de dag. En de regels moeten niet bij elk zuchtje tegenwind worden aangepast. Maar in hele bijzondere omstandigheden kan dat wel.”Overigens ondersteunde ook de VVD (net als vrijwel de gehele Kamer) in februari 2009 een motie van De Nerée tot Babberich waarin de IASB en de FASB werden opgeroepen de waarderingsregels voor financiële instrumenten te wijzigen.

‘Zorgvuldigheid boven alles’

Het NIVRA zegt begrip te hebben voor de politieke aandacht voor verslaggevingsregels. “Het is per slot van rekening een heel bijzondere situatie”, aldus woordvoerder Marc Schweppe, “en die vraagt om bemoeienis vanuit de politiek”. Maar als het gaat om de standaarden, dan is zorgvuldigheid de eerste zorg. “Ten eerste zijn er risico's verbonden aan politieke druk, want versoepeling van regels kan geen doel op zich zijn. Ten tweede moeten we onthouden dat aan de regels van IFRS jarenlang zorgvuldig denkwerk vooraf gegaan is. Die ga je dus niet zomaar veranderen als het economisch even tegenzit.” Dat neemt overigens niet weg dat suggesties voor verbeteringen altijd mogelijk zijn, aldus het NIVRA.

‘IASB moet beter luisteren’

Een veelgehoord verwijt aan het adres van standaardmakers is dat ze niet luisteren, zich arrogant opstellen en in een ivoren toren leven. Wat Frans De Nerée tot Babberich (CDA) betreft, hoort dat bij “de pretentie van volledige onafhankelijkheid” die met name de IASB zou hebben. Ook Egbert Eeftink (KPMG) kan zich iets voorstellen bij het verwijt dat er niet goed wordt geluisterd, maar dat is volgens hem eerder een teken van een gebrekkige communicatie dan van onwil.

Steven Maijoor (AFM) vindt ‘niet luisteren’ eerder een kwaliteit dan een gebrek. “Bij het uitvoeren van de taak waar de IASB voor staat, past een houding die ook voormalig centrale bankpresident Wim Duisenberg had. ‘Ik hoor u wel’, zei hij altijd tegen partijen die invloed wilden uitoefenen op het rentebeleid, ‘maar ik luister niet’. Kortetermijnaanpassingen kunnen zeer nadelig zijn voor de langetermijndoelstelling van transparantie en betrouwbare financiële verslaggeving. Ook centrale bankiers kunnen in onafhankelijkheid hun rentebeleid vaststellen, omdat we weten dat daar op lange termijn de beheersing van inflatie mee is gediend.”

De herwaarderingsreserve van woningcorporaties

Zijn woningcorporaties rijk of arm? Het is een politiek niet onbelangrijke vraag sinds van de corporaties een (financiële) bijdrage wordt gevraagd in het bevorderen van de leefbaarheid in ‘moeilijke’ wijken. In die context werd vorig jaar in een werkgroep van de Raad voor de Jaarverslaggeving gediscussieerd over de verplichting voor woningcorporaties om een herwaarderingsreserve te vormen bij de waardering van het vastgoed op actuele waarde. Grotere corporaties vonden die verplichting een grote administratieve last. Kleinere corporaties hadden daar minder last van en bovendien beschouwden zij de herwaarderingsreserve als een welkom ‘stempel’ op een deel van het eigen vermogen, een deel dat dan in ieder geval niet door hun gemeente als besteedbaar kon worden opgeëist. Grotere corporaties zijn daar minder bevreesd voor, aangezien hun ‘tegenpartij’ grotere gemeenten zijn, met een professioneler en dus deskundiger apparaat.

De kleine corporaties verloren de strijd. De verplichting een herwaarderingsreserve aan te leggen staat nog steeds in het Burgerlijk Wetboek, maar in de specifieke regels voor woningcorporaties is een artikel gewijzigd waardoor die verplichting niet meer geldt voor woningcorporaties.

BAPO: een minister grijpt in

Ter bevordering van de arbeidsparticipatie van ouderen kent het onderwijs een regeling die ouderen in staat stelt hun aantal lesuren af te bouwen, met behoud van salaris. Scholen moeten daar volgens de voorschriften van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ) een voorziening voor nemen.

Onderwijsinstellingen protesteerden tegen die verplichting, omdat toch duidelijk zou zijn dat de rijksbijdrage (de lumpsum) voldoende groot is om elk jaar de salarissen te kunnen uitkeren. Volgens de RJ is er echter geen sprake van bedragen die zeker en vast zijn gereserveerd voor de uitbetaling van deze salarissen - de scholen mogen zelf weten hoe ze de lumpsum besteden. Dus is de voorziening vereist. Minister Ronald Plasterk van Onderwijs schaarde zich achter de scholen, maar hij kwam er niet uit met de RJ. Daarop besloot hij afgelopen maart de desbetreffende BAPO-regeling (Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen) twee jaar op te schorten. De scholen mogen nu voorlopig zelf kiezen of ze de voorziening opnemen of niet. In 2010 moet er een definitieve oplossing zijn.