Magazine 01 juni 2008

'Er is een rol weggelegd voor een audit only firm'

Arthur Levitt was van 1993 tot 2001 voorzitter van de Amerikaanse beurswaakhond SEC en is in de Verenigde Staten nog steeds buitengewoon invloedrijk. Sinds 2007 is hij medevoorzitter van een door Financiën ingestelde commissie die adviseert over de toekomst van het accountantsberoep. 'de Accountant' sprak met hem over de kredietcrisis, politieke klimaten, toezicht en regelgeving en de wenselijkheid van audit only.

Dit artikel is verschenen in de Accountant nr. 6, 2008

Bekijk alle artikelen uit dit nummer

» Download dit artikel in pdf
» Download het Engelstalige transcript

We spreken Arthur Levitt in zijn kamer op de 41ste verdieping van een gebouw in New York. Bij de daar zetelende Carlyle Group is hij senior adviseur, een van zijn functies sinds hij het SEC-voorzitterschap in 2001 beëindigde. Levitt, klein van stuk maar met de zeldzame uitstraling van vanzelfsprekende autoriteit, kwam met name in de jaren negentig hard in aanvaring met de gevestigde belangen in het bedrijfsleven en de accountancy. Het behartigen van de belangen van kleine beleggers heeft in zijn werk en ideeën altijd een centrale plaats ingenomen.

Tijdens zijn lange loopbaan zag Levitt diverse financiële crisis langskomen, waaronder de Azië-crisis, de dotcom-crisis en de serie boekhoudschandalen van rond de eeuwwisseling. Anno 2008 zou het panoramische uitzicht op de hoge kantoorgebouwen tegenover zijn werkkamer symbool kunnen staan voor de nieuwste financiële calamiteit: de met Amerikaanse hypotheekproblemen begonnen wereldwijde kredietcrisis.

Na elke crisis volgen er steevast analyses over hoe het zover kon komen. Vaak is de oorzaak achteraf verrassend duidelijk. Vervolgens worden er maatregelen getroffen, meestal nieuwe regelgeving. Toch lijkt er altijd weer een volgende crisis te komen.

Collectief falen

Er is blijkbaar een soort collectieve blindheid die maakt dat we de volgende crisis niet zien aankomen - of willen zien aan komen. Wat zijn daarvan de grondoorzaken?

Levitt: “Ik denk dat bij alle financiële crises gemeenschappelijke factoren een rol spelen. Ze zijn het resultaat van dierlijke instincten, hebzucht, falende regelgeving, gebrek aan transparantie, op hol geslagen aandelenmarkten. Plus het feit dat regelgevers geen gelijke pas kunnen houden met innovaties en met de ontwikkelaars van nieuwe producten, systemen en technieken. Regelgevers komen altijd in actie nadat een crisis zich al heeft ontwikkeld.

In de Verenigde Staten is een crisis het enige dat het Congres motiveert om in actie te komen. Dan zijn Congresleden voor korte tijd bereid om de macht te trotseren van de business community die ze via campagnebijdragen voor een aantal jaren in een dereguleringsstemming heeft gehouden. Dán ontwikkelen ze regelgeving die anders nooit zou kunnen hebben bestaan. Dat zag je bijvoorbeeld in de jaren negentig. Toen gingen we door een periode van deregulering. Tot Enron. Enron gaf toen het startsein tot een reeks reguleringsacties, culminerend in de Sarbanes-Oxley wet. Je zag toen een periode van business bashing door de media en het Congres, dat op dat moment even handelde voor zijn particuliere kiezers in plaats van voor het bedrijfsleven. Drie jaar na Enron viel het Congres echter weer terug in zijn normale gedrag van dienstbaarheid aan de bedrijven die de financiële bijdragen leveren. We zaten met een regering die vastbesloten was om de positie van alle regulators te ondergraven en op die posities mensen te benoemen die op zijn best bewakers waren, maar soms vernielers, waardoor het regelgevingsproces werd ontkracht.”

Die ontwikkeling viel samen met de ruime geldpolitiek van de Federal Reserve, vervolgt Levitt: “Fed-voorzitter Alan Greenspan gooide olie op het vuur door het gebruik aan te moedigen van zeer speculatieve, sterk leveraged producten, waarvan de meeste niet gereguleerd waren en niet op enige beurs genoteerd. Dat bij elkaar vormde een heksenbrouwsel dat uiteindelijk leidde tot de hypotheek-meltdown, daarbij geholpen door rating agencies met hun hoogst conflicterende belangen. Wat we nu zien is het falen van toezichthouders, wetgevers, rating agencies en accountants van investeringsbanken die precies wisten wat ze deden door de risico's weg te nemen van waar ze ontstonden en ze verpakt door te verkopen aan kleine beleggers op een manier die alle mogelijkheden voor toezicht vernietigde. En de trigger was natuurlijk het kaartenhuis dat was gebaseerd op huizenprijzen die maar één kant op zouden gaan.”

Publieke vernedering

Waarom zag geen enkele toezichthouder, accountant of andere betrokkene dit aankomen? Achteraf bezien waren de tekenen immers duidelijk genoeg.

“Oh, ik denk dat het gebruikelijke aantal mensen het gevaar wel zag. Maar de grootste macht en invloed lag nu eenmaal bij de Federal Reserve Board, the Security and Exchange Commission en het ministerie van Financiën. En bij de standard setters die zo onbekwaam waren dat ze de ontwikkeling toestonden van mechanismen die bedrijven in staat stelden hun werkelijke financiële toestand te verhullen. Het falen was dus tamelijk breed gespreid. Maar de kern is dat het toezicht te maken had met een regering en Congres die uit waren op deregulering tot elke prijs.”

Het klimaat was niet goed?

“Het had niet slechter kunnen zijn.”

Dit patroon speelt ook bij andere crises?

“Jazeker. En het zal zich opnieuw voordoen.”

Wat kunnen we daar aan doen?

“Publieke bewustwording is denk ik het beste tegengif. Alleen via publieke vernedering en in verlegenheid brengen kunnen we deze issues aanpakken. Oplossingen via regelgeving zijn altijd kortetermijnoplossingen, waar de business community toch weer omheen zal weten te werken. Er is een machtsstructuur in dit land waarbij de kamer van koophandel en de Business Roundtable meer kunnen bereiken dan ooit in hun geschiedenis. Dat creëerde een reactie op SOx en alles wat daaromheen hing. Op dit moment zijn hun argumenten echter grotendeels ontzenuwd en nu zitten ze in de verdediging.

Ik denk dat de komende presidentsverkiezingen mede zullen gaan om enkele van deze economische kwesties. De Democraten zullen waarschijnlijk iets sterker voor een vigorous regulatory environment zijn, terwijl de Republikeinen de trom van deregulering zullen blijven roeren. Het juiste antwoord - voor deze en elke andere maatschappij - is gebalanceerde regelgeving en gebalanceerd toezicht. En die balans zijn we kwijtgeraakt.”

Bewegend doel

Op 14 mei 2008, daags na interview, liet Levitt samen met twee andere voormalige SEC-voorzitters - William Donaldson en David Ruder - en voormalig Fed-voorzitter Paul Volcker in een verklaring weten de democratische presidentskandidaat Barack Obama te steunen in de strijd om het presidentschap. Volgens de vier kan Obama het leiderschap bieden dat in deze tijden van “monumentale economische uitdagingen” nodig is, en ze prijzen Obama's ideeën voor een weloverwogen herziening van regelgeving.

Nog even de belangrijkste grondoorzaken voor financiële crises resumerend, zegt Levitt: “Hebzucht en politiek, daar gaat het om. We zullen het nooit helemaal oplossen. Elke keer zullen we komen met oplossing waarvan we denken: Aha, dit is het! Maar toezicht en regelgeving zijn bewegende doelen. Dat wat vandaag absoluut perfect kan zijn, kan over een jaar volstrekt inadequaat zijn. De les die we moeten leren is dat om te kunnen handelen in een snel veranderende businessomgeving, je een snel veranderende toezichtomgeving nodig hebt. Niet statisch maar juist zeer dynamisch.”

Met een toereikend budget.

“Zeker. Want dat is een ander verschijnsel: dat er in ons systeem een systematische uithongering van de toezichthouders heeft plaatsgevonden.”

Sinds de kredietcrisis en daaruit volgende afboekingen door vooral financiële instellingen, is er toenemende kritiek op fair value waardering, met name als het gaat om financiële derivaten. Dat lijkt op ‘shooting the messenger’.

“Dat is het ook. Ik denk dat we erg laks zijn geweest als het gaat om waarderingen. De hele notie van marked to market wordt hevig bevochten door instituties die daartoe helemaal niet in de positie zijn. Ik ben een sterk voorstander van vertellen zoals het is, rapportage in al zijn puurheid, hoe die er ook uit mag zien. En ik sta allerminst sympathiek tegenover het wegdrijven van eerlijke, accurate waarderingen.”

Als voorzitter van de SEC had u in de jaren negentig ook al te maken met ‘corporate’ verzet tegen fair value waardering.

“Het is een voortgaand proces, een zich herhalend patroon. En dat zal het altijd blijven.”

Accountants slechts ‘medeacteurs’

Hadden accountants een krachtiger rol kunnen spelen bij het voorkomen of tijdig signaleren van de huidige kredietcrisis? Ze kijken ten slotte in de keuken bij hun klanten.

“Ik denk dat accountants, anders dan bij de crisis in de jaren negentig waarbij ze hevig conflicterende belangen hadden, dit keer niet voorop lopen in de rij schuldigen. Het waren participanten, maar als je hun rol vergelijkt met die van de standard setters, die het voor accountants mogelijk maakten om te komen met cijfers die later fictief bleken te zijn … Of met de rating agencies met hun verstrengelde belangen, die echt medesamenzweerders waren in de zin dat ze meewerkten aan plannen en producten die ze vervolgens een gunstige maar achteraf totaal fictieve rating gaven. Of met de toezichthouders, inclusief de SEC en de Federal Reserve Board. De Fed opereerde als de bankers protective association, in plaats van als toezichthouder op de banken. En de SEC had zo weinig middelen, en risk management speelde zo'n geringe rol in zijn activiteiten, dat die toezichthouder veel te laat aan de tafel verscheen.”

In november 2005 publiceerde ‘de Accountant’ een artikel van Jules Muis en zijn ex- Wereldbank collega Dipankar Gosh. Daarin waarschuwden ze voor precies de risico's en onzekerheden rond kredietderivaten die zich nu manifesteren. Er werd niet of nauwelijks serieus op gereageerd. Hadden accountants niet op zijn minst in algemene termen kunnen wijzen op de risico's die zich op systeemniveau opstapelden?

“Jules zit meestal aan de goede kant als het over deze problemen gaat, over and over again. Maar ik heb simpelweg het gevoel dat het falen dit keer zo breed was, dat accountants geen dominante rol speelden. Ze waren onderdeel van het totale weefwerk dat vol zat met gaten. Ze waren participanten, en niet beter of slechter dan de rating agencies, de FASB, de Federal Reserve Board en SEC. Ze waren medeacteurs in een drama dat zeer destructief was.”

Nieuwe toezichtstructuur

Welke twee of drie kernmaatregelen zijn nodig om de situatie te verbeteren?

“Het eerste is het bijeenroepen van een presidentiële commissie op hoog niveau om precies uit te zoeken wat er mis ging en wie daarvoor verantwoordelijk zijn. We zouden hier niet zitten te praten over de rol van de accountants als we een duidelijker beeld hadden van wat ze precies wel en niet hebben gedaan.

Verder denk ik dat we een nieuwe toezichtstructuur moeten krijgen. Het plan van minister van Financiën Henry Paulson is nog slechts een ontwerp. Dat zal op de typisch Washingtonse wijze uiteen worden getrokken, waarbij elke partij zijn eigen gebiedje wil behouden. Elk Congreslid dat financiële bijdragen ontvangt van een betrokken organisatie, zal hard vechten om de bevoegdheden precies zo te houden als ze nu liggen. Maar deze crisissituatie is nog niet voorbij. Of het nu een bank is die omvalt, of problemen met hedge funds, of een voortgaande meltdown van de hypotheekmarkt, ik verwacht dat het Congres zal worden gedwongen tot een of andere vorm van actie. Op zijn allerminst zouden de onduidelijke financiële producten, de derivaten, de uiteenlopende vormen van synthetic investment vehicles, moeten worden onderworpen aan een gemeenschappelijke clearance - of beurshandel faciliteit, met een of andere vorm van toezicht. Dat ontbreekt nu totaal. We kunnen eenvoudig niet blijven veronderstellen dat marktwerking al deze zaken wel recht zal trekken. De regelgevers en toezichthouders moeten de middelen krijgen die ze de afgelopen acht jaar zijn ontnomen. Ik heb het dan over de SEC en de CFTC (Commodity Futures Trading Commission). Wat mij betreft zouden we die twee moeten samenvoegen. Paulsons idee voor een nieuw orgaan ten behoeve van de bescherming van beleggers is erg verstandig. Of de SEC daarin op zal gaan of dat het de SEC helemaal zal vervangen, is nog te vroeg om te zeggen.”

‘Enforcement based’

Als het gaat om het voorkomen van risico's op systeemniveau, zoals die zich nu voordoen, ontkomen we dan in het toezicht niet aan een of andere vorm van verantwoordelijkheid of ‘ownership’ aan de top?

“De lijnen van verantwoordelijkheid zouden duidelijker moeten worden gedefinieerd, dat wel. Ik geloof niet in in principles based regulation, ik geloof in enforcement based regulation. Behalve als het gaat om systeemrisico's. Systemic risk is zo ongrijpbaar dat je de flexibiliteit moet hebben van een of andere vorm van prudentieel toezicht. Maar niet als het gaat om bepaalde vormen van marktstructuren. Welke rol de centrale bank hierin zou moeten spelen valt nog bezien overigens. Hun falen is enorm geweest. Maar als ze nu het geld fourneren om investment banks ‘vrij te kopen’, moeten ze zeker enige verantwoordelijkheid hebben gehad in het toezicht daarop.”

Hebben we rond de kredietcrisis het ergste gehad?

“Nee. Ik verwacht dat het nog wel een tijdje zal voortduren. Vastgoedprijzen zullen blijven dalen. En ik denk dat we nog wel een paar bankproblemen zullen zien, en zeker meer corporate problemen, vergelijkbaar met die van AIG.”

In Nederland, maar ook elders, waarschuwen sommigen ervoor om naar aanleiding van de kredietcrisis niet weer met nieuwe regelgeving te komen. Dat zou geen oplossing zijn.

“Meer regels zijn niet het antwoord, maar meer transparantie wel. En je krijgt geen transparantie door er vriendelijk om te vragen. Je krijgt het door het te verplichten.”

‘Voogdijregeling’

Naast zijn adviseurschap voor de Carlyle Group is Levitt onder meer co-voorzitter van de Advisory Committee on the Auditing Profession (ACAP). De Amerikaanse minister van Financiën Henry Paulson heeft deze in het najaar van 2007 ingesteld om de auditmarkt te onderzoeken. Op 5 mei 2008 publiceerde ACAP een draft report.

Met name twee zaken vielen daarin op. Ten eerste een pleidooi voor een steviger rol van de accountant bij fraudedetectie en -preventie. En ten tweede een pleidooi voor een mechanisme dat moet voorkomen dat een groot accountantskantoor in problemen zomaar zou instorten à la Arthur Andersen.

Levitt, gevraagd naar een toelichting op die laatste aanbeveling: “Het is nog maar een discussion paper, maar we gaan ongetwijfeld een soort voogdijregeling aanbevelen waarbij, als een groot kantoor in serieuze problemen raakt, de Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) zo'n kantoor kan overnemen en op ordentelijke wijze runnen, bijna volgens het model bij een faillissement. Als het gaat om het mogelijke omvallen van een accountantskantoor, is dit waar schijnlijk onze belangrijkste aanbeveling.”

Wat zou zo'n regeling hebben betekend in het geval van Andersen?

“Andersen stortte in en was thrown to the winds. Dat zou dan niet gebeuren. De PCAOB kent de accountantsfirma's intensief en zou het op ordelijke wijze overnemen.”

Het is moeilijk voor te stellen wat dat in concreto betekent.

“Het betekent een ordelijke overdracht van de zeggenschap, waarna niet noodzakelijkerwijs een ontmanteling van de firma volgt.”

Audit only firm

U heeft vanuit uw SEC-achtergrond een hele geschiedenis in het vechten voor hervorming van de auditprofessie. Als u de situatie nu vergelijkt met die van tien jaar terug, zijn de hervormingen dan voldoende?

“Nee, dat denk ik niet. De professie wordt nu beter gemanaged dan ooit tevoren. Maar alweer: dit is een moving target. De accountantsfirma's zijn op aggressieve wijze bezig terug te komen in consultingdiensten. Ik denk dat er een rol is weggelegd voor een audit only firm. Die zien we nog niet, maar het zou erg nuttig zijn een firma te hebben die uitsluitend audits doet. Verder is er een grotere transparantie nodig, om te begrijpen in welke toestand een accountantsfirma zich bevindt. Accountantskantoren zouden volledig gedocumenteerde audits van hun eigen operation moeten verschaffen. Dat doen ze op dit moment niet, maar ik denk dat het er duidelijk wel aan gaat komen.”

Met ‘een audit only firm’ bedoelt u letterlijk ‘een’ audit only firm? Dus naast de andere?

“Ja. Of je zou de accountantsfirma's de keuze kunnen geven. Waarbij ze, als ze kiezen voor audit only, op een bepaalde manier zouden worden behandeld. En op een andere manier zouden worden behandeld als ze ook voor andere diensten kiezen.”

Ze zouden dan bijvoorbeeld niet langer beursgenoteerde ondernemingen mogen auditen?

“Bijvoorbeeld.”

Een andere ACAP-aanbeveling betreft het versterken van de fraudedetectie en - preventie skills. Kunt u daar iets meer over zeggen?

Glimlachend: “I'm a supporter.”

Coalities van beleggersbelangen

In uw boek ‘Take on the Street’ spreekt u bij herhaling over de desastreuze effecten van ‘a web of dysfunctional relationships’ in de financiële wereld.

“Die bestaan nog steeds. Als de business community in staat is om de intenties te bepalen van de wetgevers die de regelgevers en toezichthouders overzien en financieren, is dat een heel slechte situatie. Er zijn in het Congres maar heel weinig hervormers die bereid zijn op te staan om de regulators te beschermen, en daarmee het publieke belang. Dat is niet veranderd. Het is allemaal terug te voeren op de wijze waarop politici hier worden gefinancierd. It takes extraordinary leadership to make a difference, een great regulator kan het verschil maken. Niet door de regels, maar door de speeches die hij of zij geeft, door aankondigingen. En zulke uitzonderlijke leiders komen niet erg vaak langs. Ikzelf beschouw ex-Fed-voorzitter Paul Volcker als een van ‘s werelds meest vooraanstaande apostelen van good governance. De enige manier waarop het systeem kan bloeien en waarbij beleggers een plaats aan tafel kunnen verwerven, is door het vormen van coalities tussen partijen die datzelfde gemeenschappelijke belang hebben. Zoals de Council of Institutional Investors, de American Association of Retired People, de vakbonden. Met name internationale coalities zijn ook belangrijk. Ook in Nederland hebben jullie coalities van beleggersbelangen, net als in het Verenigd Koninkrijk. Die partijen zullen steeds belangrijker worden.”

Je ziet dat nu al in de discussie over topbeloningen en bonussen.

“Ja. De enige manier die ik kan bedenken om dat soort zaken aan te pakken, is het publiekelijk in verlegenheid brengen. De media zijn daarbij heel belangrijk. En daarnaast het versterken van onafhankelijke boards, compensation committees, en organisaties zoals ISS, waar ik director ben. En er zijn nog andere organisaties die een krachtige impact kunnen heb ben. Dit zijn geen dingen die je simpelweg met een regel kunt oplossen.”

Voorzichtige optimist

Waarom zijn op dit niveau van management buiten het gewone honorarium eigenlijk nog extra incentives nodig?

“Omdat het nu boards van gelijkgestemden zijn in plaats van skeptische boards. Compensation committees missen de ruggengraat om er iets aan te doen. Maar de boards beginnen skeptischer te worden. Omdat ze hun namen niet in de kranten willen zien. En omdat ze geen negatieve stem willen van de ISS-en in deze wereld.”

Dus u bent een optimist?

“Ik ben een voorzichtige optimist. Ik denk dat de boards zijn veranderd, dat de transparantie is gegroeid en dat organisaties als ISS zorgen voor een niveau van verantwoording dat voorheen niet bestond. Ik verwacht dat de volgende voorzitter van de SEC zal kunnen doordrukken wat de huidige niet lukte, in termen van de board-benoemingsrechten van aandeelhouders. Dat zal niet meer verdwijnen. Er zijn redenen voor optimisme.”

Arthur Levitt

Arthur Levitt (1931) werd in 1993 door president Bill Clinton benoemd tot voorzitter van de Amerikaanse beurswaakhond Securities and Exchange Commission (SEC). Hij bekleedde die functie tot 2001 en was daarmee de langst zittende SEC-voorzitter ooit.

In 2002 publiceerde Levitt het boek Take on the Street, over onder meer het opportunisme, de belangenverstrengeling en lobbyactiviteiten van effectenbanken, corporate Amerika en grote accountantskantoren.

Voorafgaand aan zijn periode bij de SEC was Levitt onder meer handelaar bij een effectenbank (Carter, Berlind & Weill, later Shearson Loeb Rhoades), voorzitter van de American Stock Exchange (AMEX, 1978-1989), voorzitter van de New York City Economic Development Corporation (1989-1993) en eigenaar van Roll Call, een politieke krant die zich specifiek richt op Capitol Hill. In 2001 trad hij aan als Senior Advisor bij de Carlyle Group, een wereldwijd opererende beleggingsfirma.

Sinds 2007 is Levitt medevoorzitter van de door de Amerikaanse minister van Financiën Henry Paulson ingestelde Advisory Committee on the Auditing Profession (ACAP).