Van stoplicht naar rotonde
Leo Stevens is bezig met de afronding van zijn eindrapport over regeldruk. Een gesprek over de illusie van een risicoloze samenleving, de noodzaak van vertrouwen en de overeenkomst tussen chirurgen en accountants. “Het principe regel is regel is vrijwel altijd contraproductief.”
Dit artikel is verschenen in de Accountant nr. 6, 2007
Bekijk alle artikelen uit dit nummer
Willem Verhoog
“Regels bepalen de omgangsvormen en die maken het maatschappelijk verkeer efficiënter. Maar je moet wel een paar randvoorwaarden in de gaten houden: regels moeten nodig zijn, zin hebben, niet onderling tegenstrijdig zijn en bovenal duidelijk zijn. Ze moeten ook dynamisch zijn en dienstbaar. Het principe ‘regel is regel’ is vrijwel altijd contraproductief.”
De visie van Leo Stevens, emeritus hoogleraar fiscale economie, is duidelijk. Regels zijn er voor mensen, en niet omgekeerd. “Wij moeten dus niet toegeven aan de Anglo-Amerikaanse tendens om regelgeving tot in het absurde te detailleren. En wie de regels daar niet helemaal tot op de letter opvolgt, kan worden geconfronteerd met nog absurdere schadeclaims. Alsjeblieft zeg, wij moeten juist naar de situatie toe dat principes voorop staan die ondersteund worden door regels. Regels moeten ondergeschikt zijn aan de besturingsdoelstelling. De regel is de werkvloer van het recht. De wet moet meeademen met de rechtsprincipes.”
Vertrouwen
Een regel mag volgens Stevens nooit een ‘strak keurslijf’ zijn om het wantrouwen van de burger te beteugelen. Vertrouwen moet het uitgangspunt zijn. Wie een vergunning vraagt, moet het vertrouwen krijgen dat hij te goeder trouw is tot het tegendeel blijkt. Wie dat vertrouwen stelselmatig beschaamt, moet daar ook keihard op worden afgerekend. Om te laten zien hoe belangrijk en kostbaar vertrouwen is. De burger moet zijn verantwoordelijkheidsbesef terugkrijgen. We moeten van de illusie af dat de regels ons concrete bescherming kunnen geven tegen risico’s. Een risicoloze samenleving bestaat niet.”
Hoe kan de regeldrift worden gesmoord?
“Door de vaste wetgevingsdirecties van ministeries zoveel mogelijk te vervangen door projectdirecties. Heeft een beleidsterrein behoefte aan een nieuwe wet- of regelgeving, dan moeten er deskundige mensen uit het veld zelf bijeengeroepen worden die met de hulp van een wetg evingsjurist nieuwe wetgeving maken. Als de klus geklaard is, gaan deze gelegenheidswetgevers weer terug naar hun werk en voeren uit wat is geregeld. Dat werkt sanerend.
Professionele ‘wettenbakkers’ hebben vaak te weinig voeling met het terrein waarvoor de wetten bedoeld zijn. Ook moet het toezicht verbeteren. Toezichthouders en ondernemers hebben een vertekend beeld van elkaar.
Toezichthouders zien ondernemers als mensen die echt gecontroleerd moeten worden, omdat zij anders de regels aan hun laars lappen. En de ondernemer voelt zich als een opgejaagd stuk wild, besprongen door toezichthouders die allemaal vanuit een heel smal blikveld naar zijn doen en laten kijken en die op alle slakken - bestaand of niet - proberen zout te leggen.”
Kamer van Toezicht
Stevens: “Dwarsverbanden worden genegeerd en of regels onderling tegenstrijdig zijn doet er niet toe. De voorbeelden zijn bekend: ‘Ik moet controleren of de ARBO-wetgeving wordt gerespecteerd, dus zorg ervoor dat die vloeren ruw worden gemaakt zodat je er niet op uitglijdt.’ En een andere controleur zegt: ‘Ik moet de hygiëne controleren, dus zorg ervoor dat die vloeren glad zijn en makkelijk schoon kunnen worden gehouden.’ Vorig jaar heb ik daarom een miniseminar georganiseerd waar de hoogste bazen van de toezichthouders en de diverse branchevertegenwoordigers van ondernemers bijeenkwamen. Dat was een louterend proces: toezichthouders en ondernemers kregen niet alleen een stem, maar ook een gezicht. Er ontstond begrip. Vandaar dat ik pleit voor een Kamer van Toezicht, die risicoanalyses maakt, onderlinge tegenstrijdigheid van regels opspoort en opheft, en in kaart brengt waar regels echt noodzakelijk zijn en hoe ze het beste op andere regels kunnen worden afgestemd. Koppel bestanden aan elkaar om informatie doelmatig en snel te kunnen doorspelen en analyseren.”
Schietvereniging
Stevens ziet te veel de neiging om elk incident te verheffen tot een algemene problematiek die meteen bestreden moet worden met regels. “De afschuwelijke rampen in Volendam en Enschede zouden waarschijnlijk ook zijn gebeurd als er strakke regels waren geweest. Zodra een lid van een schietvereniging zijn vrouw doodschiet met het geweer van de schietvereniging, roept men meteen dat schietverenigingen onder nog strenger toezicht moeten komen en aan nog strengere protocollen moeten voldoen. Als een kind op school wordt vermoord, hoor je meteen Kamervragen als: ‘Hoe is het mogelijk dat die school overdag open was?’ Nou gewoon, vrijwel elke school is tijdens de lessen toegankelijk. Als de deuren op slot zouden gaan, zou de brandweer protest aantekenen. En terecht. We moeten regels niet zien als de beveiliging tegen risico’s. Dat creëert schijnzekerheid. We moeten accepteren dat het leven vol is van risico’s. We moeten durven overschakelen van stoplichtregelgeving naar rotonderegelgeving. Waar het soepel kan, moet het soepel verlopen.”
Meer rekening houden met de aard en omvang van risico’s?
“Dat zou al een stap in de goede richting zijn. Regels moeten ook een opvoedend karakter hebben. De regelgever moet geen politieagent maar coach willen zijn. Hij moet kijken naar nut en noodzaak. Een ondernemer in het midden- en kleinbedrijf heeft de IFRS-regels helemaal niet nodig. Voor hem is de ‘dagwaarde’ van zijn onderneming nauwelijks van belang. Het is volstrekt belachelijk hem lastig te vallen met de informatiebehoefte van de beurs.”
Accountants
Hoe kijkt u aan tegen de regelgeving voor accountants?
“Je ziet accountants- en advieskantoren kantoorbreed uniforme regels opstellen om zich maar in te dekken tegen allerlei mogelijke risico’s. Vaak is dat helemaal niet nodig. In de ene vestigingsplaats kan de situatie bovendien wel geheel andere regels noodzakelijk maken dan in de andere.”
In een artikel over accountantsregelgeving in ‘de Accountant’ van januari 2007 herhaalde André Bindenga zijn idee om controlerend accountants in dienst te laten treden van een overheidsinstantie die alle wettelijke accountantscontroles verzorgt. Dat zou effectiever zijn dan de huidige onafhankelijkheidsregelgeving.
“Er valt iets voor te zeggen voor deze nog sterkere accentuering van de functiescheiding, maar of het maatschappelijk een gewenste ontwikkeling is, weet ik niet. Het zal ook de financiële verhouding tussen de adviserende en controlerende accountant onder druk zetten. Moeten de accountants in overheidsdienst worden beloond als ambtenaren of marktconform, vergelijkbaar met adviserende accountants? Wat betekent dit voor internationaal opererende accountantskantoren? Hoe groot is het risico dat een en ander ontaardt in extra bureaucratie? Dus principieel kan ik me er iets bij voorstellen, maar hoe dat in de praktijk moet ...?”
Hoe kunnen we bereiken dat accountants zich gaan gedragen zoals we wensen?
“Je moet de mensen zo ver zien te krijgen dat ze grenzen durven te verleggen en door een regel heen durven kijken naar de achterliggende principes, waar het eigenlijk om gaat. Want wat doet een controlerende accountant nu echt? Hij dient een getrouw beeld te schetsen van de financiële situatie waarin een onderneming zich bevindt. Maar daarvoor moet hij ook leren kijken naar dingen die niet vastgelegd zijn. Hij moet niet blind varen op protocollen. Ik sprak onlangs een ervaren chirurg. Hij vertelde dat hij vaak in tweestrijd verkeert: op zijn ervaring en intuïtie afgaan of de geldende protocollen aanhouden? Probleem is dat afwijken van het protocol, ook al zou dit naar zijn gevoel kansrijker zijn, professioneel riskanter is. Hij moet zich bij een negatief resultaat verdedigen, terwijl dit bij protocollair volgzaam gedrag niet nodig is. Dat versterkt risicomijdend gedrag. Die eenzijdigheid vind ik een beklemmende gedachte.”