Discussie Opinie 17 februari 2025

Assurancemonopolie? Tijd voor spelregels!

Is het na inwerkingtreding van de Corporate Sustainability Reporting Directive (CSRD) nog gerechtvaardigd dat accountants het marktmonopolie hebben voor uitvoering van assuranceopdrachten? Zonder onderzoek naar de gevolgen van het openstellen van de assurancemarkt blijft die vraag onbeantwoord. Dat kan niet meer; dinsdag 18 februari is het moment dat de wetgever zich hierover moet uitspreken. Het is tijd voor spelregels!

Lizzy Bos

De CSRD vervangt de Non-Financial Reporting Directive (NFRD). De NFRD bevatte ook de lidstaatoptie om een 'onafhankelijke verlener van assurancediensten' toe te staan om niet-financiële assurance te geven. Bij de implementatie van de NFRD in 2017 beargumenteerde de Nederlandse wetgever dat dit niet wenselijk was. De kosten voor ondernemingen zouden stijgen als ondernemingen een tweede assurancedienstverlener moeten inwerken, naast de wettelijke accountant. Daarnaast zou de waarde van de verklaring van een andere assurancedienstverlener lastig zijn in te schatten. En er ontbraken beroepsregels als waarborgen voor de werkzaamheden van de andere assurancedienstverleners.

Zelfs na het rapport Vertrouwen op Controle uit 2020 van de Commissie toekomst accountancysector (Cta), in opdracht van het ministerie van Financiën bleef de wetgever vasthouden aan deze argumenten. Terwijl dit rapport juist adviseerde om de niet-financiële assurance niet exclusief aan accountants voor te behouden. De CSRD verplicht nu aparte assurance bij het duurzaamheidsverslag. Voor het geven van die assurance mogen lidstaten de assurancemarkt openstellen. Beweging lijkt onvermijdelijk. De tijd van afwachten is voorbij.

Lidstaten reageren verschillend op deze lidstaatoptie. Frankrijk, Roemenië en Litouwen staan anderen dan accountants toe, Denemarken en Spanje volgen vermoedelijk. De Nederlandse wetgever vroeg betrokkenen naar hun voorkeur via een internetconsultatie. Wederom was er geen daadkracht bij de Nederlandse overheid op dit onderwerp.

De huidige discussie gaat over drie thema's: het evenwicht op de assurancemarkt, de kwaliteit van de opdrachtuitvoering en de beroepsreglementering. Deze discussie blijft echter steken, omdat de argumenten alleen bestaan uit toekomstverwachtingen zonder harde onderbouwing. Aangezien geen enkele partij een glazen bol heeft, is het hoog tijd voor onderzoek. Er is behoefte aan een invulling van de beroepsregels voor onafhankelijke assurance dienstverleners. Dan zal blijken of het openstellen van de assurancemarkt voordelig is.

Marktevenwicht

De wetgever was in 2017 bang dat het openstellen van de assurancemarkt tot hogere kosten zou leiden. In plaats daarvan voorspellen toezichthouder AFM, VNO-NCW/MKB-Nederland, D66 en PwC nu juist het tegenovergestelde. Het aanbod van accountants is op dit moment (te) krap. De nieuwe assuranceverplichting uit de CSRD betekent namelijk een uitbreiding van de vraag naar assurance. Is er voldoende aanbod, of krijgen we te maken met een overspannen markt? Deze vraag komt voort uit de problematiek vorig jaar bij acht beursfondsen die geen accountant konden vinden. Geen enkele partij in de discussie onderbouwt de vrees voor een overspannen markt met een marktanalyse. Wachten ondernemingen liever af? Volgens mij moeten we (de wetgever) aansturen op het uitvoeren van gedegen onderzoek.

Kwaliteit

De impact op de kwaliteit van assurance blijft een discussiepunt, die eerder dit jaar ook in het FD werd gevoerd. De NBA, SRA en Deloitte waarschuwen voor het verlies in samenhang van de financiën en het duurzaamheidsverslag bij twee verschillende assurancedienstverleners. Volgens mij blijft die samenhang wel in stand, omdat de vergelijkbaarheidstoets over het bestuursverslag onderdeel blijft van de wettelijke controle. Het duurzaamheidsverslag is onderdeel van dit bestuursverslag en daarmee onderwerp van de vergelijkbaarheidstoets. Een regelgevend kader is nodig om de combinatie van de vergelijkbaarheidstoets en de assurance bij het duurzaamheidsverslag goed te laten werken. Het regelgevend kader verduidelijkt immers de verschillende verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden.  

GroenLinks-PvdA en MVO-prestatieladder verwachten juist dat de kwaliteit van assurance bij het duurzaamheidsverslag stijgt na het openstellen van de markt. Dan kunnen specialisten op het gebied van milieu en sociale kwesties de opdrachten uitvoeren, in plaats van financieel onderlegde accountants. Accountants voegen nu ook specialisten toe aan hun teams, of schakelen waar nodig externe deskundigen in. De accountant blijft eindverantwoordelijk en moet de door een derde uitgevoerde werkzaamheden dus (kunnen) beoordelen.

Beroepsreglementering

Iedereen is het over één punt eens: als de assurancemarkt wordt opengesteld, dan moet een level playing field worden gecreëerd. De CSRD verplicht lidstaten om regelgeving te ontwerpen die gelijkwaardig is aan het kader dat geldt bij de jaarrekeningcontrole. De Nederlandse wetgever vindt de implementatietermijn van de CSRD te kort om dit kader uit te werken. Een teleurstellende uitkomst. De discussie loopt immers al sinds 2017.

Zonder actie van de wetgever, zoals een onderzoek naar beroepsreglementering of een marktanalyse, blijft de patstelling bestaan. Met de creatie van een level playing field ontstaat een nieuw marktevenwicht vanzelf. Dan zal blijken welke optie efficiënter is voor ondernemingen: het inwerken van twee partijen, of het betalen van hogere accountantshonoraria.

Als voor alle assurancedienstverleners dezelfde eisen gelden, hoeven ondernemingen zich geen zorgen te maken over kwaliteitsverlies. En met een duidelijk kader voor verantwoordelijkheden en aansprakelijkheden kunnen de assuranceopdrachten geïntegreerd worden uitgevoerd. Kortom: het is tijd voor spelregels, om te bepalen of het behoud van een assurancemonopolie wenselijk is.