Discussie Opinie 12 mei 2022

NOW-reviews van de ADR: grensvervaging en gemene delers

De accountant krijgt kritiek van de ADR rondom de afwikkeling van NOW-dossiers. Niet terecht, wat Mark Dongor betreft.

Mark Dongor

Met belangstelling en gemixte gevoelens heb ik kennis genomen van de bevindingen van de review van de Auditdienst Rijk (ADR), met betrekking tot de afgewikkelde NOW-dossiers van accountants. De bevindingen van de ADR-review worden besproken in de Kamerbrief 'stand van zaken NOW mei 2022'. In de brief wordt aangegeven dat er 25 dossiers zijn geselecteerd voor een review. Bij zeventien van deze dossiers zijn de werkzaamheden van de accountant als toereikend beoordeeld. Bij acht dossiers kwam de ADR tot de conclusie dat de werkzaamheden van de accountant ‘ontoereikend’ waren.

Opvallend is dat de genoemde ontoereikendheid in werkzaamheden betrekking heeft op dossiers waar 'minder zwaar accountantsonderzoek' noodzakelijk is. De ontoereikendheid zag volgens de minister op het feit dat accountants hun werkzaamheden niet voldoende hebben vastgelegd, of onvoldoende werkzaamheden hebben uitgevoerd, waardoor er geen deugdelijke grondslag zou zijn verkregen. Er wordt daarentegen wel benadrukt dat de ontoereikendheid in werkzaamheden niet per se ertoe leidt dat de NOW-subsidie onrechtmatig is toegekend. De minister geeft echter aan de uitkomsten van de ADR-review ‘teleurstellend’ te vinden.

In deze bijdrage sta ik stil bij de uitkomsten van de ADR review. Ik benadruk dat ik hiermee vooruitloop op de feiten, omdat deze bijdrage puur is gebaseerd op wat ik in de Kamerbrief heb gelezen. Niettemin ben ik van mening dat de conclusie van de ADR-review symbool staat voor iets groters: de potentiële grensvervaging tussen samenstel- en controleopdrachten zodra beide dezelfde gemene deler hebben. In dit geval is dezelfde gemene deler de rechtmatigheid van de ontvangen NOW-subsidie. Ik kan mij dan ook niet aan de indruk onttrekken dat de ADR opdrachten waar minder zwaar accountantsonderzoek noodzakelijk was, juist vanwege het rechtmatigheidsaspect, meer door een 'assurancebril' heeft bekeken dan aanvankelijk de bedoeling was. Een toelichting. 

Conform het NOW-kwadrant in het accountantsprotocol (NOW I en II) kan een accountantsproduct bij de NOW-subsidie bestaan uit een aan assurance verwante opdracht (samenstel) of een assurance-opdracht (controle of beoordeling). Voor beide soorten opdrachten is in het genoemde accountantsprotocol een aanvullend werkprogramma opgenomen, dat de accountant minimaal moet doorlopen om een deugdelijke grondslag te verkrijgen. Voorts zijn overkoepelend hieraan de volgende Standaarden ontwikkeld: 4415N (aan assurance verwant) en 3900N (assurance).

In de Kamerbrief wordt niet exact omschreven wat wordt bedoeld met 'minder zwaar accountantsonderzoek'. Ik veronderstel dat hiermee de samenstelopdracht op basis van Standaard 4415N wordt bedoeld. Tot een andere conclusie kan ik niet komen, omdat voor de assurance-opdracht op basis van Standaard 3900N, of dit nu een beoordelingsopdracht betreft of assurance met een redelijke mate van zekerheid, nagenoeg dezelfde set aan werkzaamheden van toepassing is. Bovendien vormt de assurance-opdracht de zwaarste vorm van accountantsonderzoek bij een NOW-subsidie.

De samenstelopdracht bij de NOW-subsidie heeft als doel om als accountant het management te ondersteunen bij het opstellen en presenteren van de NOW-aanvraag tot vaststelling. In de Standaard wordt expliciet aangegeven dat geen assurance wordt verstrekt aan zowel de entiteit die de aanvraag tot vaststelling indient, als aan de gebruikers van deze aanvraag. De accountant mag uitgaan van de informatie die hij krijgt van het management, tenzij die informatie niet compleet, niet nauwkeurig of anderszins onbevredigend is. Daarnaast dient de accountant aanvullende werkzaamheden te verrichten, zoals opgenomen in het accountantsprotocol. Bij het uitvoeren van deze werkzaamheden moet hij voorts nagaan of de uitkomsten hiervan aanleiding geven om nadere (lees: meer en mogelijk veel meer) werkzaamheden uit te voeren.

Juist hier wringt de schoen. Immers, tot waar ga je en blijf je nadere werkzaamheden uitvoeren waarbij je jezelf moet afvragen of je de aard van de opdracht niet voorbij aan het streven bent? Wat wordt de diepgang en reikwijdte van de werkzaamheden met inachtneming van doel en strekking van de opdracht? Het is en blijft immers een samenstelopdracht. Maar gezien het rechtmatigheidsaspect van de NOW-subsidie, vooral in samenhang met de aanvullende werkzaamheden zoals omschreven in het accountantsprotocol, vertoont Standaard 4415N grote gelijkenissen met een assurance-opdracht. En dat op zichzelf is al een weeffout.

Standaard 4415N is geschreven naar analogie van Standaard 4410. Samenstellende accountants zijn gewend om naar de maatstaven van deze Standaard te werken. Daar hoort bij dat naar mijn mening deze Standaard een zeer ruime vorm van professionele oordeelsvorming biedt. Bovendien zijn hier ook de documentatievereisten geringer dan bij een assurance-opdracht. Dat kan mogelijk verklaren waarom het volgens de ADR heeft geschort aan de diepgang en beperkte documentatie van de werkzaamheden.

Tot slot lijkt de NBA door het ministerie en de ADR op een zijspoor te zijn gezet. De NBA mag nu - oneerbiedig gezegd - 'trainingen en webinars gaan verzorgen' zodra de bevindingen van de review met hun worden gedeeld. Was het niet beter geweest om eerst met de NBA de contouren van het dossieronderzoek bij 4415N opdrachten uiteen te zetten alvorens de reviews uit te voeren, vraag ik me af. Zij hebben immers ook aan de tekentafel gezeten ten aanzien van de wijze waarop de samenstelopdracht bij de NOW-subsidie moet worden uitgevoerd.

Kennelijk wordt de samenstellend accountant er nu op afgerekend dat hij of zij 'onvoldoende en geschikte controle-informatie' had om een deugdelijke grondslag te verkrijgen, terwijl de accountant een samenstelopdracht aan het uitvoeren is. Dat kan niet de bedoeling zijn.

Als de minister het risico op tekortkomingen van werkzaamheden van accountants had willen voorkomen, dan had ze zich aan de voorkant moeten afvragen of de samenstelopdracht wel een juist instrument is om toe te passen voor de NOW-subsidie.