DISCUSSIE Opinie 23 september 2020

Tandeloze waakhonden

De Wirecard-zaak heeft ook het falen van de toezichthoudende autoriteiten aan het licht gebracht. Reden voor de Europese wetgevers om het inefficiënte Europese handhavingssysteem te hervormen, aldus Ferdinand Elfers en Jochen Pierk.

Ferdinand Elfers en Jochen Pierk

Hoewel accountantskantoor EY een gerechtelijke procedure tegemoet kan zien vanwege een boekhoudfraudezaak waarmee 1,9 miljard euro gemoeid is, leidend tot het faillissement van zijn klant, betaalverwerkingsbedrijf Wirecard, heeft het schandaal ook een duidelijk falen van de verantwoordelijke toezichthoudende autoriteiten aan het licht gebracht.

De Duitse regering aarzelde niet om haar contract met het Financial Reporting Enforcement Panel (FREP) te beëindigen. Deze private instelling was door BaFin, de Duitse regelgever op het gebied van de effectenhandel, belast met het toezicht op de naleving door beursgenoteerde bedrijven van de regels voor de financiële verslaggeving. Maar hoewel het politici goed kan uitkomen om de FREP te gebruiken als zondebok, is het de vraag of ze de illegale boekhoudpraktijken van Wirecard had kunnen - en hebben moeten - ontdekken. Het echte probleem zit in de huidige opzet van de handhaving van de regels voor de financiële verslaggeving. En het is niet alleen een Duits probleem.

De EU eist van de lidstaten "dat zij passende maatregelen nemen om de naleving te verzekeren" van de International Financial Reporting Standards (IFRS), maar er bestaan aanzienlijke verschillen in hoe de lidstaten dit aanpakken. Sommige landen hebben gespecialiseerde instellingen voor de handhaving opgezet die min or meer te vergelijken zijn met die in Duitsland (bijv. Oostenrijk en Zweden), terwijl in andere landen deze taken zijn overgenomen door de centrale bank of de nationale toezichthouder voor de effectenhandel (zoals de AFM in Nederland) of zelfs individuele branchespecifieke toezichthouders. De Europese Autoriteit voor Effecten en Markten (ESMA) neemt slechts een brede coördinerende rol op zich, maar doet zelf niet per se aan handhaving.

De nationale instellingen verschillen onderling sterk, bijvoorbeeld voor wat betreft het aantal beoordelingen van financiële overzichten (meestal tussen 10 en 30 procent van alle beursgenoteerde bedrijven per jaar), de reikwijdte van hun handhavingsactiviteiten en hun wettelijke bevoegdheid om sancties op te leggen. Deze laatste zijn trouwens meestal erg bescheiden. In 2019 verlangden Europese handhavers in slechts vier gevallen een herziening van de financiële overzichten. Bedrijven komen meestal weg met het publiceren van een correctie of het aanpassen van hun toekomstige financiële jaarrekeningen. Dit is ook het geval in Nederland, waar de AFM de financiële overzichten van 35 bedrijven heeft beoordeeld. Als gevolg hiervan werd aan drie bedrijven gevraagd om hun jaarrekeningen in de toekomst aan te passen, maar er werden geen andere sancties opgelegd. Hopelijk wijst dit gewoon op de uitstekende kwaliteit van de financiële verslaggeving bij Nederlandse bedrijven.   

Eén aspect dat echter veel voorkomt bij de Europese handhavingsinstanties is dat zij ernstig worden ondergefinancierd. De Duitse FREP, die belast was met het toezicht op meer dan 400 beursgenoteerde bedrijven, heeft ongeveer vijftien werknemers en een jaarlijks budget van 5,5 miljoen euro. De gemiddelde accountantskosten voor een DAX 30-onderneming in 2019 bedroegen 12,6 miljoen en Deutsche Bank alleen moest meer dan 60 miljoen euro betalen. Het is niet verkeerd dat de FREP de frauduleuze boekhouding van Wirecard niet heeft ontdekt. Maar de gedachte dat een enkele FREP-onderzoeker zou kunnen doen wat het auditteam van EY jarenlang niet kon doen, lijkt een beetje ambitieus.

In andere landen ziet de situatie er niet veel beter uit. Zo heeft de Zweedse raad voor het toezicht op financiële verslaggeving vijf beoordelaars in dienst, die verantwoordelijk zijn voor 381 bedrijven. En het Oostenrijkse comité voor financiële verslaglegging heeft zeven beoordelaars in dienst, voor 85 ondernemingen. De AFM lijkt royaler te zijn met 48 medewerkers op de afdeling Toezicht Accountants en Verslaggeving voor de 163 Nederlandse bedrijven die onder de IFRS vallen. Maar deze zijn ook verantwoordelijk voor het toezicht op accountantskantoren, wat een taak is die in andere landen vaak gescheiden is.

In het algemeen is de huidige opzet voor de handhaving van regels voor financiële verslaggeving in Europa eenvoudigweg niet bedoeld om ernstige fraudezaken te voorkomen. Nog meer dan accountants richten de Europese handhavingsinstanties zich op de juiste toepassing van de boekhoudregels, maar niet op de controle op de onderliggende transacties. Zelfs dan lijken ze onderbemand te zijn en nauwelijks in staat om complexe boekhoudkundige zaken aan te kunnen. Bovendien zijn (vijftien jaar na de introductie van IFRS, wat de harmonisatie van de Europese kapitaalmarkten zou moeten bevorderen) het ontbreken van een strikte Europese aanpak van boekhoudkundig toezicht en het gelijktijdige bestaan van ondoorzichtige plaatselijke instellingen een onnodige bron van onzekerheid voor beleggers.

In plaats van afzonderlijke toezichthouders de schuld te geven van het voorspelbaar nalaten om te doen waarvoor ze niet zijn toegerust, zouden de Europese wetgevers de Wirecard-affaire moeten gebruiken om het inefficiënte Europese handhavingssysteem te hervormen. Het bundelen van plaatselijke middelen onder de koepel van ESMA zou een uniforme handhavingsstrategie opleveren die in overeenstemming is met de bedoeling om boekhoudnormen te harmoniseren.

Tegelijkertijd zouden werknemers zich onder de koepel van ESMA meer kunnen specialiseren. Dit kan zorgen voor meer flexibiliteit, om in te spelen op bijzonder relevante zaken zoals Wirecard. Handhaving van overheidswege is zeker geen wondermiddel, maar meer financiering kan een snelle oplossing zijn en tegelijkertijd de structurele problemen in de markt voor externe audits oplossen. Een sterker en efficiënter Europees handhavingsregime zou het vertrouwen van beleggers en het concurrentievermogen van de Europese kapitaalmarkt vergroten.