Coert van Kooij

"Qua patet orbis" staat op het embleem van het Korps Mariniers, wat betekent "zo wijd de wereld strekt". Een spreuk die ook van toepassing is op het werk van de afdeling contract auditing van de Audit Dienst Rijk (ADR) van het ministerie van Financiën. Een afdeling die in het leven is geroepen om het ministerie van Defensie en NAVO-partners te adviseren bij hun onderhandelingen met de industrie.

Speelveld

Het ministerie van Defensie (MinDef) koopt zijn materieel voor een deel in Nederland in, maar doet ook veel zaken met buitenlandse leveranciers. Die leveranciers zijn onder meer gevestigd in Duitsland, Israël, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Zweden en Australië. Bij aanschaf van materieel MinDef gaat het regelmatig om grote investeringen en projecten van vele honderden miljoenen euro's of zelfs meer. Denk daarbij aan de aankoop van nieuwe fregatten, vervanging van militaire transportvliegtuigen en midlife-updates van de Bushmaster en CV90 (infanterie gevechtsvoertuigen). Het gaat daarbij niet alleen om de aanschaf van militaire voertuigen, schepen of vliegtuigen. Ook voor bijvoorbeeld IT-contracten, munitie aankopen of onderhouds- en dienstverleningscontracten wordt contract auditing ingeschakeld.

Daarnaast worden ook andersoortige onderzoeken uitgevoerd, zoals:

• budgetonderzoeken bij 'vaste' Nederlandse defensieleveranciers, om te bezien of gebruik kan worden gemaakt van de gehanteerde uurtarieven en toeslagen bij vervolg onderzoeken;
• financiële risicoanalyses;
• onderzoek naar specifieke elementen in contracten, zoals royalty's, offset regelingen, te hanteren betaalschema's, prijsherzieningsformules, boete en claim bepalingen etc.

De afdeling contract auditing wordt ingeschakeld door de verschillende inkoopafdelingen van MinDef bij single source aanbestedingen boven een bepaald grensbedrag. Single source houdt in dat er geen concurrentiestelling plaatsvindt. Daarnaast wordt de afdeling contract auditing ingeschakeld op verzoek van NAVO-partners, als single source aanbestedingen plaatsvinden bij de Nederlandse defensie-industrie. De inkoopafdelingen van MinDef of de NAVO-partner verzoekt normaliter om onderzoek te doen naar en advies te geven over zowel de onderbouwing van het prijsvoorstel als invulling van bepaalde contractvoorwaarden.

'Contract auditing richt zich primair op het geven van adviezen om te komen tot doelmatige bestedingen.'

Het werk van accountants binnen de overheid richt zich vaak primair op het geven van een oordeel over de getrouwheid van de verantwoording (de wettelijke controletaak). Contract auditing wijkt hier duidelijk van af en richt zich primair op het geven van adviezen om te komen tot doelmatige bestedingen. Medewerkers van contract auditing zijn niet betrokken bij de wettelijke taak van de ADR.

Het team contract auditing bestaat momenteel nog uit 16 auditors, maar is op zoek naar uitbreiding. Een mix van burgermedewerkers van MinFin en militairen die vanuit MinDef bij MinFin zijn gedetacheerd werkt afwisselend in kleinere en grotere teams, afhankelijk van de omvang van de opdracht. De achtergrond van het personeel is divers en bestaat uit onder meer controllers, accountants, actuarissen en ingenieurs, die zowel ervaring hebben in het bedrijfsleven als bij de overheid. Er is geen opleiding voor contract auditor. Het vak leren gaat door training on the job, waarbij gebruik wordt gemaakt van eigen ontwikkelde onderzoekprogrammatuur. 

Wat is een contract audit?

Normaliter zorgt aanbesteding via concurrentie voor de beste prijs-kwaliteitverhouding. Toch wordt regelmatig gebruikgemaakt van single source aanbesteding door MinDef en van de diensten van contract auditing. Hier kunnen diverse redenen aan ten grondslag liggen: een monopolie positie van de leverancier, nationale veiligheidsbelangen, gewenste interoperabiliteit met NAVO-partners etc.

Een contract audit is een door de koper geïnitieerde audit van prijzen, leveringsvoorwaarden, garantie, betalingstermijnen en -voorwaarden, bedoeld om de asymmetrie in informatie tussen de koper en de leverancier te verkleinen (Bertrand et al., 2013). Een contract audit start normaliter met het onderzoeken van de offerte, de hieraan ten grondslag liggende calculatie en de contractvoorwaarden. Naast standaard werkzaamheden als het maken van aansluitingen en het nagaan van de rekenkundige juistheid worden (zonder limitatief te zijn) zaken onderzocht als de hoogte van de gebruikte tarieven, de omvang aan berekende uren, gehanteerde opslagen en toeslagen in de calculatie, op welke wijze zijn risico's verdisconteerd, hoe stijgingen in lonen en materiaal worden doorberekend. Maar ook: hoe zit het met toerekening van overhead en bezettingsverliezen, is er sprake van leereffecten, zijn subcontractors (onderaannemers) in concurrentie aanbesteed of dient ook hier onderzoek plaats te vinden, is sprake van royalty regelingen, is het betalingsschema in lijn met de bestedingen bij de leverancier, is benchmarking met andere leveringen mogelijk etc.

'Een goede hoor en wederhoor procedure is essentieel in dit werk.'

De dienstverlening van contract auditing helpt de inkopers van MinDef in het onderhandelingsproces met de industrie. Het is interessant werk, waarbij inzicht wordt gekregen in gevoelige bedrijfsinformatie en waarbij deuren opengaan die voor anderen gesloten blijven. Een goede hoor en wederhoor procedure is dan ook essentieel in dit werk. Daarbij wordt zeer nadrukkelijk met de industrie afgesproken welke bevindingen wel en niet met MinDef mogen worden gedeeld. Na toestemming van de industrie brengt de contract auditor zijn bevindingen, aangevuld met adviezen, uit aan de inkoper. De inkoper gebruikt deze bevindingen en adviezen in de onderhandelingen met de leverancier. Dit hoeft overigens niet alleen aan het einde van het onderhandelingsproces tot eventuele besparingen te leiden. Het bij de uitvraag van offertes aankondigen dat inzet van contract auditing gaat plaatsvinden, kan ook al invloed hebben op de prijsstelling bij het indienen van offertes door de industrie. 

Wet- en regelgeving

Er is geen uniforme internationale regelgeving waar een calculatie aan moet voldoen. Dit wil echter niet zeggen dat er geen overleg is tussen contract auditing en zusterdiensten uit andere NAVO-landen. Er vindt op periodieke basis uitwisseling van kennis en ervaring plaats. Daarnaast wordt op wederzijds verzoek onderzoek uitgevoerd bij de nationale industrie. Daarbij is het uiteraard van belang vooraf aan verwachtingsmanagement te doen. Duidelijk moet zijn of onderzoek plaatsvindt op basis van de nationale aanpak, of dat bij het onderzoek de regelgeving wordt gehanteerd van het land dat om een audit verzoekt.

In meerdere landen is sprake van uitvoerige nationale wet- en regelgeving waar een onderliggende calculatie aan moet voldoen bij het indienen van een offerte (VS en Duitsland), of minder uitvoerige nationale regelgeving (VK, Frankrijk en Canada) (Ockhuyzen, 2018). De diepgang van de richtlijnen die hierbij horen varieert in niveau; van meer generiek hoe de kostprijs calculaties moeten worden opgebouwd, tot aan heel specifiek aangeven welke kostensoorten wel/niet acceptabel zijn om op te nemen in de calculatie. Ook kan regelgeving al voorschrijven wat maximaal toegestane percentages zijn voor het hanteren van opslagen en toeslagen, zoals winst.

Deze met name rule based gehanteerde aanpak is zodoende, minstens voor een deel, gebaseerd op een bepaalde mate van voorgeschreven normering. Op basis van die normering kan door de onderzoekers ook worden getoetst en vaak een uitspraak worden gedaan of de geoffreerde prijzen redelijk en aanvaardbaar zijn en zodoende een bepaalde mate van assurance worden gegeven. Afhankelijk van wet- of regelgeving in het land van de opdrachtgever heeft een dergelijk advies zelfs een meer of minder bindend karakter.

In Nederland ontbreekt regelgeving die aan de industrie kan worden opgelegd bij de bepaling van de prijzen. De Nederlands aanpak bij dit type onderzoeken is dan ook principle based. Als algemene leidraad bij de onderzoeken wordt het aloude adagium "goedkoopmansgebruik" gehanteerd. Bij het onderzoeken van aanbiedingen en onderliggende calculaties wordt als uitgangspunt genomen of deze zijn gebaseerd op algemeen aanvaarde bedrijfseconomische principes. Deze aanpak kan ertoe leiden dat de hoogtes van bepaalde toeslagen en marges bij de ene leverancier wel worden geaccepteerd door de inkopers van MinDef, terwijl deze bij een andere leverancier niet worden geaccepteerd. Dit is onder meer afhankelijk van de positie van de leverancier in de markt, de alternatieve mogelijkheden die MinDef heeft en of zij een belangrijk klant is voor de betreffende leverancier, of slechts een kleine speler.

Geen harde normen

De beoogde gebruiker vraagt ons regelmatig om een oordeel of de prijzen redelijk en aanvaardbaar zijn. Zoals aangegeven zijn in Nederland geen harde normen voorhanden die kunnen worden gebruikt om hier een uitspraak over te doen. Om de kwaliteit van onze onderzoeken te waarborgen hebben wij ervoor gekozen om onze onderzoeken uit te voeren onder het regime van COS 5500N, transactie gerelateerde adviesdiensten. We beperken onze rapportage tot het rapporteren van bevindingen en adviezen. Wij geven bij onze onderzoeken dan ook geen oordeel of sprake is van redelijke en aanvaardbaar prijzen en vermelden dit ook expliciet in onze rapportages.

'De beoogde gebruiker vraagt ons regelmatig om een oordeel of de prijzen redelijk en aanvaardbaar zijn.'

Het uiteindelijke onderhandelingsresultaat bij een single source aanbesteding is van verschillende factoren afhankelijk, zoals de kwaliteit van de adviezen van de contract auditor, de onderhandelingskwaliteiten van de inkoper, maar zeker ook de positie van de leverancier. Onderhandelingsresultaten hoeven zich overigens niet altijd te manifesteren in euro's. Kwalitatieve aanpassingen in de contractvoorwaarden kunnen ook belangrijk zijn en op termijn een grote financiële impact hebben. 

Werk aan de winkel

De inzet van contract auditing vindt regelmatig plaats op projecten waar aanzienlijke financiële, politieke en bestuurlijke risico's mee zijn verbonden. MinDef heeft goede ervaringen met de inzet van contract auditing. Het verzoeken om inzet en ondersteuning door contract auditing bij single source aanbestedingen is daarbij in het reguliere inkoopproces geïncorporeerd en maakt onderdeel uit van het financieel beheer bij MinDef.

Met een aanzienlijke structurele uitbreiding van het defensiebudget zal de vraag naar contract auditors de komende jaren verder toenemen. Daarnaast neemt ook de vraag naar contract audits vanuit andere overheidsinstanties langzaam maar zeker toe. Er is dus genoeg werk aan de winkel.