Tjerk Budding en Raymond Gradus

Anders dan bij een kas-verplichtingenstelsel hoeven de kosten van investeringen bij een baten-lastenstelsel niet in één keer te worden genomen, maar worden deze over meerdere jaren uitgespreid. Dit maakt de exploitatie en de vervanging van bezittingen van de overheid transparant en daarmee ook beter stuurbaar.

Bij de ingezette vernieuwingen kozen sommige landen ervoor om de verslaggevingsvoorschriften voor de overheid te laten aansluiten bij die van het bedrijfsleven. Anderen baseerden zich op de zogeheten Ipsas-richtlijnen, internationale richtlijnen voor de verslaggeving in de publieke sector. Bij de waardering van publieke activa kan op grond van die richtlijnen zowel worden gekozen voor de historische kostprijs als de actuele waarde.

Concrete stappen

Ondanks diverse initiatieven en Kamermoties zette Nederland de afgelopen twee decennia geen concrete stappen in de invoering van het baten-lastenstelsel bij de vakdepartementen. Buiten de vakdepartementen  (bij zelfstandige bestuursorganen, waterschappen, provincies en gemeenten) wordt het baten-lasten stelsel al wel geruime tijd gehanteerd bij de Nederlandse overheid.

Nu lijkt er in de huidige lappendeken van verschillende systemen verandering te komen. De afgelopen maanden heeft de door de minister van Financiën en de president van de Algemene Rekenkamer gezamenlijk ingestelde Adviescommissie Verslaggevingsstelsel rijksoverheid geadviseerd over de vraag of het Rijk een baten-lastenstelsel moet invoeren.

Hoewel het functioneren van het begrotings- en verslaggevingsstelsel van het Rijk op hoofdlijnen naar behoren is, zijn er goede redenen om de financiële informatievoorziening te moderniseren.

'Er zijn goede redenen om de financiële informatievoorziening te moderniseren.'

Het huidige verslaggevingsstelsel laat belangrijke elementen van het financieel- en materieelbeheer, zoals bezittingen en exploitatiekosten, onderbelicht. Verder digitaliseert de overheid in hoog tempo en komt informatie steeds sneller beschikbaar. Nederland stelt in toenemende mate overheidsinformatie - ook kosten en baten - beschikbaar via het internet.

Stapsgewijs

De commissie constateert dat er behoefte is aan een meer samenhangend en eenduidig stelsel. Toch kiest zij er niet voor om op korte termijn over te gaan tot de invoering van een baten-lastenstelsel voor het Rijk, maar daar stapsgewijs naar toe te werken. Geadviseerd wordt om het huidige stelsel  te verbeteren en uniformeren.

'Er is behoefte aan een meer samenhangend en eenduidig stelsel.'

Onderdeel daarvan is het versterken van het activabeheer, door additionele informatie beschikbaar te hebben over onder meer de waarde van de bezittingen en de kosten in meerjarig perspectief. Belangrijk daarbij is dat verschillende departementen (Defensie en Infrastructuur en Milieu) nu al stappen ondernemen op deze gebieden. Door dit rijksbreed te verlangen voor alle projecten en bezittingen van een zekere omvang, wordt het financieel- en materieelbeheer in een volgende kabinetsperiode naar een hoger plan getild.

Noodzakelijke impuls

Het advies bevat in onze ogen eveneens een noodzakelijke impuls voor de financiële functie, zoals ook bepleit door de president van de Algemene Rekenkamer tijdens de presentatie van het jaarverslag. Het gaat daarbij niet alleen om een transitie naar een baten-lastenstelsel, maar ook om een rijksbrede toepassing van instrumenten als life cycle costing, maatschappelijke kosten-batenanalyses bij grote projecten en business-cases. Tevens geeft het rapport aan welke extra middelen daarvoor noodzakelijk zijn. Deze zijn relatief beperkt ten opzichte van varianten met een snelle en volledige invoering van een baten-lastenstelsel, zo blijkt ook uit onderliggend onderzoek voor de commissie dat PwC verrichtte.

De commissie adviseert om tegen het eind van de volgende kabinetsperiode te evalueren wat er bereikt is en wat er nog nodig is om de verantwoording en wellicht ook de begroting van het Rijk in zijn geheel stelselmatig aan te vullen met baten-lasteninformatie. Wij menen dat de vervolgstappen richting een integrale verantwoording op baten-lasteninformatie dan beperkt zullen zijn. Indien immers de waarde van de belangrijkste bezittingen en de met die activa gemoeide kosten al geregistreerd zijn, is er al cruciale informatie beschikbaar voor toepassing van het baten-lasten stelsel.

Agentschappen

Een belangrijk aandachtspunt bij deze ontwikkeling is de positie van agentschappen. Deze hanteren al sinds 1995 het baten-lasten stelsel, maar naar aanleiding van een evaluatie in 2011 is het aan deze onderdelen van de rijksoverheid juist toegestaan om van dat stelsel af te stappen en net als hun vakdepartement het kas-verplichtingenstelsel te gaan gebruiken. Wij adviseren om deze bepaling - die naar onze mening geheel contrair is aan de door de commissie geadviseerde ontwikkeling - zo spoedig mogelijk aan te passen.

'Een belangrijk aandachtspunt bij deze ontwikkeling is de positie van agentschappen.'

Een ander belangrijk aandachtspunt is nog het al dan niet toevoegen van baten-lasteninformatie aan de begrotingskant.  Dit ook omdat kas-informatie noodzakelijk blijft om te kunnen sturen op de EMU-normen en het uitgavenkader. Het wekt dan ook geen verbazing dat eurolanden die recent een baten-lastenstelsel hebben ingevoerd kasinformatie prioritair laten zijn in de politieke besluitvorming over de begroting. Ook in die landen wordt dus een pragmatische invalshoek gekozen door voor de verantwoording het baten-lastenstelsel te prefereren en een voorkeur uit te spreken voor het kasstelsel als basis aan de begrotingskant. Dat is een verstandige keuze en in lijn met die van de commissie.